•   ●土地问题,是中国“三农”的根本问题之一。

        ●土地问题,是权属问题,权属问题是利益问题。

        ●政府应该退出非公益性征地,履行其市场裁判员的职能。 

        ●相信农民、依靠农民、关心农民是最大的政治。

     

     

        一、城中村土地权利现状及存在的问题

        所谓“城中村”集体土地,是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中,位于城区边缘农村被划入城区的“城中村”没有征收的农村集体土地,包括村民的宅基地、村办集体企业用地和巳批准转用的部分农用地。

        “城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。

         1、“城中村”土地所有权状态

         根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定,具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中,位于城区边缘而被划入城区,成为城市的一部分,既有城市的一些习性,又摆脱不了农村固有的特质,是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类:(1)已“撤村建居”, 农用地已经基本上被征收(用)完,原农民已全部转为居民,其宅基地和村办集体企业用地也转为国有土地。(2)正在“撤村建居”。 这种城中村除有村民的宅基地和村办集体企业用地外,还有部分农用地还未被征收(用)。原农民未转为居民。但随着城市化的改造进程,这种村庄已完全被城市所包围。(3)尚未“撤村建居”,但已列入城市框架范围,土地全部仍属于集体所有。

        “城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类,国家所有权的权利主体是国家,而集体所有权的权利主体为集体。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化,且是强制性和单向性的,即只能由国家征收(用)集体所有的土地而不能反过来。与此同时,因为法律直接规定了国家对被征收(用)土地的补偿标准,土地的集体所有者在其土地被国家征收(用)时与国家讨价还价的权利也随之丧失。这就难以保证交易的公平了,自然出现了现实中征地赔偿款太低,侵害农民权益的事件的发生。

        2、“城中村”土地使用权状态

        土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利,即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异,相应其土地使用权也不完全一样,国有土地使用权仅有一种形式,而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质,属于他物权的范畴,但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制:①宅基地使用权依法不能转让、抵押;②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押;③集体土地使用权不能用于租赁;④集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等,使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里,这两种土地使用权并存但在效能上差距很大,突出表现为土地使用权所产生的收益上,国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑,使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中,突破了原规则,寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形:①大量的违章违规建筑存在,而没有任何规划与建设部门的批准;②存在大量乱占、乱圈地现象;③非法租赁土地;④以土地入股开办各种实业;⑤用集体土地抵押贷款⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性,多样性,复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性,是它拥有旺盛的需求市场,土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。

        二、贯彻十七届三中全会精神,把土地的权利还给农民

        党的十七届三中全会《决定》明确指出,土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,“农村集体经营性建设用地”可依法转让,并“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

        土地问题,是中国“三农”的根本问题之一。土地问题,是权属问题,权属问题是利益问题。任何惠民政策的出台,都肇始于实践。从各地的实践来看,1995年,江苏苏州最早试点基层自发集体建设用地使用权流转;1997年,浙江湖州试点;2000年,安徽芜湖试点;2005年,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行,广东省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易,与国有建设用地“同地、同权、同价”;武汉“两型社会”建设提出了土地向优势产业流转,农民以地为股,经集体转让获得稳定租赁收益;重庆、成都推出的“股田制”——允许农民以土地经营权入股成立公司,由村镇统一经营,实行宅地置换政策,很好地解决了农村城市化的问题。西安市城区中的新桃园村成立旧村改造建设发展有限公司,直接开发经营农村集体经营性建设用地,探索一条满足工业化、城市化建设用地需要与保护耕地政策相协调的新途径。

       贯彻十七届三中全会《决定》精神,实行土地新政策,突破“土地的二元所有制结构”,构建城乡统一的土地市场,给农民以“宪法关怀”和“完全的国民待遇”,依法确认农民集体土地所有权的主体,彻底解决权力主体虚位的弊端。政府应该退出非公益性征地,把土地的权利还给农民,允许“城中村”农民以集体土地参与开发经营;允许“城中村”农民集体建设用地上市流转,确保其真正享有土地物权的价值和利益;允许农民宅基地使用权依法转让、租赁、抵押,让农民享有最大限度的权利。政府通过税收手段管理土地的市场交易,真正履行其市场裁判者的应有职能。

         古训云:“自古不谋全局者,不足以谋一域;不谋长远者,不足以谋一时”。在农民的权益得到更大保护的同时,意味着村官的责任重大,完善村民民主制度已迫在眉睫;村委会要理清村民土地、宅基地和房屋产权,完全让农民个体自由享有公民基本物权的权利。相信农民、依靠农民、关心农民是最大的政治。各级党委、政府应该有充分的思想和制度准备。

        (作者系湖南省双峰县国土资源局方忠敬退休老国土、高级农艺师、规划专家)


  • 责任编辑:朱兴家
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