• 关于农村土地承包经营权流转的几点看法
     
    黄小虎   

        党的十七届三中全会《决定》指出:要“建立健全土地承包经营权流转市场”。中央提倡并支持土地承包经营权流转,鼓励在土地适度规模经营基础上发展现代农业,为我国农村发展提供了新的机遇。

    一、承包经营权流转必须按照依法自愿有偿原则进行

       土地承包经营权流转,有转出方和转入方。转出土地承包经营权,又有两种情况:一种是农民完全彻底地放弃土地,一种是部分或暂时让渡承包地的经营权。农民彻底放弃承包经营权,是有前提条件的。一是社会分工分业发达,农民有稳定的非农就业,农业不再是其收入的主要来源;二是农民转换身份之后,有充分的医疗、养老等生活保障。具备了这两个条件,农民才没有后顾之忧,才愿意彻底放弃承包经营权。否则,就只愿部分地或暂时地让渡承包经营权,甚至根本不愿让渡。

      如果农村劳动力和人口转移的条件不具备,用行政命令或经济强制的办法,强迫农民流转承包经营权,就会产生无地、无业、无社会保障的“三无”农民,引发社会矛盾,影响社会稳定。因此,中央在支持农民自觉、自愿流转承包经营权的同时,对可能违背农民意愿的流转,始终十分谨慎。例如,对上世纪90年代曾普遍推行的“两田制”,中央明令叫停;对至今仍普遍存在的“返租倒包”,中央也一直不提倡。原因是这两种形式的流转,都可能产生来自各方面(或政府,或集体经济组织、村委会,或各类企业等)的强制,损害农民利益。《决定》再次强调,承包经营权流转必须“按照依法自愿有偿原则”进行。为了稳定农民的预期,《决定》还宣布,“现有的土地承包关系保持稳定并长久不变”。

      至于承包经营权的转入方主体,可能是农民,可能是各类合作经济组织,可能是涉农企业,可能是城市居民,也可能是工商资本。

      我国农村人多地少,因此不宜提倡城市居民到农村去承包土地。工商资本介入农地经营,往往是“醉翁之意不在酒”,最终目的是发展非农产业,公然或变相改变农地用途。即使是发展特色农业,面对市场波动,也常常突然撤资,使农民受到伤害。因此,中央始终不提倡工商资本介入农村。《决定》再次强调,适度规模经营的主体,主要是“专业大户、家庭农场、农民专业合作社等”。并强调“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。 

    二、促进农地承包经营权的流转将促进农业适度规模经营

           改革开放初期,我国工业化特别是城市化水平低,分工分业不发达,农村有大量剩余劳动力转移不出去,都集中在农地上务农。因此,农地的流转率很低。经过30年的发展,情况逐渐改变。目前,在乡镇企业等从事非农产业的劳动力约2亿人,另外还有一支庞大的到城市打工的农民工队伍,人数约在1.5亿至2亿。这样,真正常年在农村务农的劳动力已大大减少,而且主要是妇女、老人和儿童。农村的青壮年劳力已相对不足。相应地,土地流转也逐渐活跃起来,有的沿海发达地区农地流转率已达30%-40%,甚至更高。在流转基础上,形成了多种形式、各具特色的农业规模经营。

      但从全国范围看,发展还不平衡。尽管近些年国家不断加大对农业的扶持、补贴力度,但农业比较效益低的局面并未根本改变,特别是粮食生产仍然收益较低,因而影响农民的生产积极性。三季改两季、两季改一季、种够口粮就不种甚至抛荒等现象仍普遍存在。

      一方面农村的青壮年劳力已出现短缺,另一方面不少土地粗放经营。如何解决这个问题?《决定》指出:“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。为此,必须“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”。在中央精神指导下,我国农地承包经营权的流转率将进一步提高,以农地适度规模经营为标志的农业现代化建设,将进入新的发展阶段。 

    三、农村土地制度改革,方向已经明确,坚冰已经打破,道路尚待开通

    方向明确。应当说党的十六大以后中央提出统筹城乡发展,就成了我们的改革方向,现在进一步提出打破城乡的二元格局,使方向更明确了。各部门、地方都应按中央精神认真考虑在自己的工作范围内有没有二元格局,或有没有导致二元格局的法律、政策、规定,并考虑如何解决。

      坚冰已破。《决定》提出构建城乡统一的土地市场,这就打破了我们过去长期坚持的国家垄断一级市场。国家所有的土地,政府可以垄断,但是我们却把集体所有的农村建设用地也给垄断了,使得农民的土地与国有的土地权利不平等,使土地制度形成二元格局。长期以来大家对这个问题站在不同的角度有不同的看法,虽说出发点都是为了把事情搞好,但这个问题确已成了阻碍改革的一块“坚冰”。三中全会《决定》把它打破了。

      道路尚待开通。方向明确了,制度改革的突破口打开了,但是路具体怎么走?还需要付出很艰辛的努力,有大量的工作需要去做。要清理过去的规章、制度、政策、法律,修改旧的、制定新的,工作量很大。制度转换过程中可能出现混乱,要有应对措施。

      首先,关于农地制度改革问题。农地承包经营权流转,中央始终是支持的。但流转有两重性,一方面,可以促进物质、技术集约经营、发展现代农业;另一方面,搞不好,也可能产生“三无”农民,带来社会问题。因此中央十分谨慎。《决定》在谈到流转土地承包经营权形式时,提出了“转包、出租、互换、转让、股份合作等形式”,那么其他流转形式是否也允许?值得理论上进一步探讨,并及时总结实践中出现的新情况和新问题。例如,如何看待因抵押而产生的农地流转?笔者认为,可以考虑放开承包经营权的抵押,使那些仍在务农并扩大了土地经营规模的人,能够以手中的土地为融资手段,解决生产资金不足的困难,顺利发展农业生产。

      其次,关于集体建设用地的征用和市场化问题。说农村集体建设用地,就必须说我们的征地制度。计划经济时期的征地,除了土地补偿、青苗补偿、地上物补偿、劳动力安置补偿以外,与现在相比有一个很重要的不同,就是对失地农民的安置。政府把失地农民安排在国家的企事业单位当工人,由农民变成城市居民。虽然工资很低,但是有医疗、养老甚至住房保障,享受当时城市居民的各种暗补。而且那个时候没有土地市场,城乡土地不存在巨大的级差收益。所以农民没有意见,希望、欢迎国家征地。市场经济体制建立起来以后,国家不能再安置就业了,只保留了货币补偿。尽管标准不断提高,但是几万甚至十几万元,也只够几年的生计,长远生计没有保障了。再加上城市土地有偿出让,土地的级差收益显现出来了,所以农民有意见,他们希望能够凭借土地的所有权来出让、出租、入股、分红,可以分取一部分土地增值收益;同时,也希望能够在自己的土地上直接从事非农产业,直接参与城市化、工业化的建设。概括起来,就是希望集体建设用地能够进入市场。

      放开集体建设用地市场,有助于加强土地管理。在经济发达地区特别是城乡结合部,在城市土地市场巨大效益的刺激下,农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。据一些地方的调查,农村集体建设用地中的违法用地所占比例,低的也有百分之三四十,高的甚至达百分之八九十。“法不责众”,很难处理。简单地不允许,就没有相应的管理办法。而放开集体建设用地市场,政府就要出台相应的管理办法,才能对这个市场加以规范,使之有序发展。巨大的管理漏洞填补以后,乱占耕地现象也才可能切实管住。

      放开集体建设用地市场,会不会对城市土地市场产生冲击?小的冲击可能有,但从根本上是相辅相成的。从目前各地集体建设用地的自发流转情况看,愿意使用农村集体建设用地的,多为小企业,而大中型企业、跨国公司等,还是会选择城市的开发区。开放集体建设用地市场后,如引导得当,还会使城市的产业升级和结构调整,有合法的、顺畅的出路。

      集体建设用地放开以后,政府对于农村土地的管理主要集中于两个方面:一是土地产权保护,二是土地规划用途管制。可以真正实现职能转变,有利于市场经济建设,也有利于保护耕地。 

    四、农民的承包经营权长久不变并允许流转并不意味着农地的私有化

          农民的承包经营权长久不变并允许流转,是否意味着农地的私有化?不是。《决定》指出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持”。加强家庭承包经营的基础作用,意味着对集体统一经营提出了更高的要求。例如,进一步加强对农户产前、产中、产后的服务;引导、支持农户的联合与合作;协调农户与龙头企业的利益关系;扶持各类专业合作社的发展,等等。总之,集体经济组织要着力提高农民的市场化组织程度,在引导农户积极参与国内外市场竞争过程中,维护农民利益,促进农业现代化。

      马克思主义认为,传统小生产条件下的土地私有制,是劳动者与生产资料直接结合的,其前途可能是资本主义,也可能是社会主义。究竟向哪个方向发展,取决于外部环境和条件。在我国,即使在农村重建土地私有制,也不意味着必然发展资本主义农业。问题在于,我们已经建立了农村土地的集体所有制,并且通过改革,建立和加强了与市场经济农户承包经营基础,同时保留了有利于抵御市场风险的集体统一经营。这样一种制度安排,既有利于调动个人的积极性,又有利于保证农业和农村经济的社会主义方向。因此,没有必要再回到土地私有,重新开始。

      有人认为,只有土地私有制才能做到产权清晰。但我国改革开放30年的经验表明,公有制条件下同样可以明晰产权,发展市场经济。《决定》提出,“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”这方面工作做好了,就能切实明晰农户的土地产权,保护农民的合法权益。

      有人认为,允许土地流转,会产生新的土地集中和两极分化。应该看到,如果是以农村剩余劳动力转移为前提,土地集中有利于富裕农民,有利于发展现代农业、提高农业生产力,是好事,不必为此担心。但是如前面已经谈到的,如果农村剩余劳力不能稳定转移出去,强行土地集中,确实会产生严重的社会问题。党中央始终强调承包经营权的流转必须尊重农民的意愿,就是为了防止发生这种情况。我们相信,在党的十七届三中全会《决定》精神指导下,我国广大农民的合法权益一定会得到更加切实的保护,农地承包经营权市场一定会更加健康地发育。

     
     

  • 责任编辑:李宽
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