农村公共产品问题的历史考察
常 伟1, 苏振华2
(1中国人民大学 农业与农村发展学院,北京 100872;2 浙江大学 公共管理学院,浙江 杭州 310025)
摘 要:农村公共产品问题的形成与演化有着极为复杂的原因,从历史角度分析农村公共产品问题,则是理解农村公共产品问题的关键。从历史角度来考察农村公共产品问题,我国农村公共产品之所以难以解决,不仅因为政府财权事权不匹配,乡村治理失灵,同样也与我国社会治理资源缺乏有着直接关系。从现实角度看,要解决农村公共产品问题,不仅要解决政府财权事权不匹配问题,整合各涉农部门职能,实现乡村治理和对于乡村干部的有效激励,还要努力培育有助于实现良好治理的社会文化资源和社会组织资源。
关键词:农村公共产品;历史透视;乡村治理;文化资源;组织资源
基金来源:国家社会科学基金重点项目 “新农村建设中的地方政府创新”(编号:07AZZ002),
国家自然科学基金项目“农村公共产品投资效率及其实现机制研究:基于东西部的数据、案例比较”(编号:70703028)。
收稿日期:2008-08-20
作者简介:常伟(1974—),男,安徽砀山人,中国人民大学农业与农村发展学院博士,讲师,主要研究方向为乡村治理;
苏振华(1972-),男,湖北公安人,浙江大学公共管理学院副教授,博士,主要研究方向为制度转型。
废除农业税后,农村公共产品问题成了困扰农村发展的重大问题。究竟是什么制约了农村公共产品问题的解决?如何破除这些制约因素?专家学者们也出了许多建议,相关研究汗牛充栋。本文认为,任何长期存在的问题,必然有其存在的原因,农村公共产品问题也不例外。从历史角度来研究农村公共产品问题,探究政府财权事权配置、乡村治理以及社会治理资源与农村公共产品的关系,则是我们理解这一问题演化逻辑的关键。
一、古代及近代的农村公共产品问题
1.古代社会的农村公共产品问题
远古时期洪灾泛滥,庄稼被淹,房子被毁。大禹采取疏通河道的办法,把洪水引入大海。十三年三过家门而不入,终于治平洪水。凭借治水树立起来的巨大声望,大禹终能取代舜成为天下共主。从此禅让制被世袭制所取代,中国历史由此进入了第一个王朝——夏朝。这里我们不难看出,国家的产生与人们的公共需求有着直接关系,能否满足这种公共需求对于政权稳定有着极端重要的意义。因此,历代统治者尽管主观上没有为其臣民服务的意识,但出于稳定统治的需要,大多会在财力许可的范围内,提供诸如治水、乡村道路、社会治安、自然灾害赈济等公共产品。而当统治集团或因财政能力不能提供这些公共产品,或因最高统治者的偏好不愿提供公共产品时,社会将进入动荡时期。
传统社会仍然存在着政府财权事权的划分问题。一般来说,中央政府在诸如黄河治理、漕运、抗御外敌入侵等方面承担主要责任,而地方政府则在社会治安、乡村桥梁建设、地方水利设施维护等方面发挥更为积极的作用。考虑到治理成本,传统社会大多“皇权不下县”,乡村一般实行以宗族组织为核心的自治,农民通过乡绅阶层与皇权发生联系。乡绅阶层为乡村社区提供社会治安、道路桥梁等农村公共产品,并在救助弱势群体、民间纠纷调停等方面发挥积极作用。这种治理模式既减轻了国家财政负担,又成功实现了对农民的统治,基本上可以应对传统社会下的各种挑战。但由于人口增长、财政约束和政府规模的不断扩张,传统社会仍不免陷入治乱循环中。
2.近现代的社会动荡与农村公共产品的提供
进入近代后西方列强相继完成工业革命,并相继将侵略矛头指向了中国。而满清王朝在应对外部列强挑战、抗御自然灾害方面无所作为,吏治腐败不堪,财政状况伴随着一次又一次的割地赔款而不断恶化。一个吏治腐败不堪,财政状况恶化的政府,又怎能很好地提供农村公共产品?相反,政府不仅不能较好地提供公共产品,为了应付赔款压力,不得不加重农民负担,而这又进一步导致其统治合法性基础的削弱,并多次激起民变。对于民变的镇压又使得其本已恶化的财政状况进一步恶化。不仅如此,1905年科举制度的废除不仅使得满清王朝丧失了来自乡绅阶层的支持,也直接导致了乡村治理资源的流失。政府提供农村公共产品不力以及乡村治理模式的失败,不能不说是满清王朝垮台的重要原因。
满清王朝的崩溃使得中央政府的权威荡然无存,权威和合法性资源的分散导致动荡局面的出现。军阀们对于地方财力的过度汲取迫使传统乡绅离开政治舞台,并为地痞流氓和土豪劣绅所取代,乡村矛盾不断激化。人们对于社会安定的期盼促成了蒋介石政权的崛起。为应对各种外部内部挑战,******政府将政权延伸至乡村并建立了乡镇公所,但缺乏经费保障,各种摊派款项应运而生并导致乡村社会矛盾进一步激化。******政权在其统治的20多年间,既不能以减轻农民负担来缓和与农民的紧张关系,也不能通过土地改革来满足农民的土地诉求,在提供农村公共产品方面同样无所作为,在推进现代化和工业化方面成效不大,因此其失败就成了历史必然。
历史以其自身逻辑证明了:无论是满清政府,还是北洋政府或蒋介石政权,均无法整合国内各种力量应对外部挑战,因此也就无法承担起中华民族迈向现代化与工业化的历史使命,自然它们也无法承担起为广大城乡居民提供公共产品的责任。
二、传统体制下的农村公共产品提供
1.工业化进程启动的政治经济条件
发展中大国要启动工业化和现代化进程是需要条件的。政治上不仅要建立统一的民族国家,还需要有一个强有力的、致力于社会经济现代化的政府。中国******人在革命斗争中,已经形成了一个组织上严密坚强,以振兴中华民族为己任的有力群体。不仅如此,******人还通过土地改革满足了农民的土地诉求,从而赢得了广大农民对于新生政权的支持。因此,新中国在成立之初已经具备了推进工业化和现代化所必需的政治条件。
即便如此,落后的发展中大国要启动其工业化进程还需要解决资本积累问题。经济起飞需要大量资本投入①,但大量资本从何而来?由于中国经济发展水平很低,1949年新中国成立之时全国工农业总产值只有466亿元,人均国民收入为66.1元,工业总产值比重为30%,其中重工业产值比重占工农业总产值的比重仅为7.9%②。在这种情况下启动工业化进程,政府必须在资本形成过程中发挥更大的作用。但当时中国资本和外汇均极为奇缺,资金动员能力也极为低下。唯一可以利用的就是为数众多的劳动力以及极为分散的农业剩余。如何动员丰富的劳动力资源和极为分散的农业剩余,并将其转化为工业化所必的资本原始积累也就成了中国******人必须面对的现实问题。
2.合作化与集体化的内在机理
农村土地改革后,农业剩余伴随着土地改革被分给了农民,任何将农业剩余集中起来的做法都必然遭到农民的抵制。如果农民承受的负担过重,他们就会通过市场卖出土地的方式来行使对于自身权利的消极保护(应该说明的是,这种做法是《中国土地法大纲》允许的)。要筹措到启动工业化进程所必需的资本原始积累,就必须限制农民的交易权利。1953年全国各大城市粮食价格上涨促成了粮食计划收购和计划供应政策(简称统购统销)政策的出台,为了降低统购统销政策的执行成本,高层决策者相继发起了合作化运动、集体化运动和人民公社化运动,并形成了以人民公社为代表的乡村传统治理模式。在城市,政府则通过低利率、低汇率、低工资、能源和原材料的低价政策,降低工业品的成本,并通过维持工农产品之间的价格差来提供国家工业化所必需的原始积累。在这种经济体制下,我国农民通过农业税和工农产品剪刀差机制向国家提供了数千亿资本积累③,从而形成了国家独立所必需的工业基础,并有效维护了国家安全。
传统政治经济体制在农村主要表现为人民公社,它是建国后农村合作化运动和集体化运动,并借助于政治动员的结果,并不是农民自发选择的必然结果。人民公社既具有行政职能,又是集体经济组织。它根据“三级所有,队为基础”原则,对公社范围内的经济活动进行统一规划和安排。公社可以禁止社员从事任何个体经营活动,只给社员保留少量“自留地”以调节生活资料供应。在人民公社制度下,农民财产权利和人身自由也受到极大限制,其生产积极性可想而知。
人民公社要维持有效运转离不开乡村干部,但乡村干部们并不都是大公无私的共产主义者,而是有着自身利益的理性人。一旦有合适机会,他们就会凭借其对于资源的控制权,以多分多占的方式来侵占农业剩余。但这种侵占显然与国家工业化战略是相矛盾的,并为高层决策者所不能容忍,只有通过“七八年来一次政治运动”来对干部们多分多占行为予以打击。而广大农民基于对毛主席的无限信任,他们将对干部的不满和愤怒积存起来,以待下一次政治运动的到来。
3.集体经济下的农村公共产品提供
通过合作化、集体化和人民公社化运动,国家对于资源动员能力大为增强。通过劳动对于资本的高度替代,国家可以在技术条件比较简陋的情况下动员大量劳动力兴建一些大型设施④。在水利方面,通过大规模动员群众参与,新中国对于淮河流域、海河流域进行了卓有成效的治理,使得这些流域抗御自然灾害的能力大为增强。以淮河治理为例,1950年夏淮河流域遭受到严重水灾,1950年7月—9月毛泽东主席就治理淮河四次做出批示,并成立了治淮委员会,1950年10月开始动工治淮,220万工农群众主动投入到治淮中去。中央从全国各地调运了20多亿斤的建设物资和大量的工程技术人员,经过80多天奋战就修筑了160公里的苏北灌溉总渠。这种惊人的效率与******时期官员贪污腐败,不管人民死活形成了鲜明的对比,并使得******人的合法性基础大为增强。
不仅如此,国家还在基层设立了农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、供销合作社、粮站、文化站、广播站和卫生院等部门。这些部门的人员工资和事业费由财政统包,财务上统收统支,工作人员享受国家干部待遇,无论从组织上,还是从功能上讲都是比较完善的,对于推动农业发展,稳定农村社会福利事业的确发挥了重要作用,并在传染病防治、农村初等教育等方面创造了举世瞩目的成就。人民公社作为农村公共产品主要供给主体,其决策方式是自上而下的。由于农户具有很高的同质性,需求的差异性很小,这种自上而下、统一供给的体制无疑具有很高的效率。
尽管人民公社在提供公共产品方面成就巨大,但它束缚了农民生产积极性,并带来了微观经济效率的低下和农村的普遍贫穷⑤,频繁的政治运动也使得广大乡村干部深受其害。更进一层地说,这一时期大多数农村公共产品的提供尽管给农民带来了许多利益,但它首先是为了国家工业化战略,为降低农业生产成本,提供更多农业产出而提供的。农民负担虽重,但由于国家是通过人民公社,而不是与农民直接打交道,因而这种农民负担沉重对农民而言是间接的和隐性的。国家通过农业税政策和工农产品剪刀差机制,以及低收入、低水平的普遍福利政策,筹措到了足够的资本原始积累,并通过资本的集中投放和使用建立起较完整的工业体系,从而有效地维护了民族独立和国家安全,其代价则是经济效率的巨大损失。在人民公社完成了为中国工业化提供原始积累的历史使命后,退出历史舞台就成了其必然命运。
三、改革开放时期的农村公共产品问题
到了20世纪70年代后期,中国在工业化的道路上已取得了很大成就,形成了强大的工业基础和较完备的工业体系,这时中国外部环境也大大改善。如何通过经济改革和经济转型调动各方面积极性,提高微观经济效率就成为亟待解决的现实问题。1978年底开始的农村改革不仅恢复了农户在经济生活中的主体地位,带来了农业生产效率的极大提高。我国农村公共产品机制也发生了很大变化。农民负担从人民公社体制下的隐性负担转化为显性负担,并导致农民负担加重和农村干群矛盾的激化,并对于政府的合法性基础带来冲击。
1.财权事权的重新配置与农村公共产品的提供
农村改革进程启动后,农民逐渐获得了生产经营自主权,人民公社或合并、或被改组为乡镇政府。尽管如此,直至2000年农村税费改革向农民征收农业税依然是乡镇政府的主要职能之一。这期间乡镇经历过多次改革,财权事权也几度收放。要着重指出的是,事权下放的乡镇体制改革是传统农村公共产品机制走向衰落的重要转折,而分税制改革则是20世纪90年代后期农民负担迅速加重的重要诱因。
伴随着乡镇政府的重建,人民公社体制下的农机站、水利站、畜牧兽医站等部门何去何从就成了现实问题。为进一步调动这些部门的积极性,1984年山东省莱芜县在省政府和中央编办的支持下,将设立于乡镇一级的涉农机构全部下放给乡镇政府管理,并将其事业费捆绑下拨给乡镇政府,以后逐年减拨,同时加大乡镇财政包干指数。四年后这一做法被当作成功经验向全国推广,乡镇农机站、水利站、农经站等机构的管理权限由县级下放到乡镇,并实行“块块”为主的管理体制。这些机构由于和相关业务部门关系发生断裂,加之经费紧缺,导致其服务质量直线下降⑥。到了90年代末期,我国县级农技推广机构的事业费平均为36.6万元,乡镇平均为0.97万元。至于人均经费,县级农技推广机构为0.52万元,乡镇农技推广机构为0.17万元⑦。这一改革不仅没有调动着些部门的积极性,反而使得这些部门职能不断衰落,农村大部分公共品主要还得依靠农民自己来提供(Tsai,2002)。
改革调动了地方政府发展经济的积极性,促进了地方政府间的良性竞争。伴随着地方政府在国家财政收入的比重不断上升,中央政府所占财政比重不断下降,中央政府宏观调控的努力也经常遭到地方的抵制。为此1994年中央决定通过分税制改革来扭转中央政府财政收入比重不断下降的局面。分税改革后,中央财政状况大为改善⑧。但分税制改革并不彻底,并没有根据各级政府比较优势,界定不同属性公共产品的供给。各种支出责任逐渐下移并被过多地交给乡镇,从使农村公共产品提供机制陷于更加拮据的境地⑨。当乡镇无法承担这些支出责任时,它就将其转嫁到农民身上,这也是农村“三乱”屡禁不止的制度根源⑩。
不仅如此,由于地方政府官员升迁更多地取决于上级机关评价,政绩考核机制也对农村公共产品体制产生了强烈冲击。一些被列入政绩考核的项目,地方政府即便财力有限,或加重农民负担,或大肆举债,也要按期达标完成。而对于诸如乡镇企业污染治理等公共产品,则缺乏实施动力。由于缺乏来自外界的有效制约和监督机制,也由于缺乏合理论证和规划,这一时期形成大量面子工程、政绩工程,不仅导致资源浪费,也形成了数目惊人的乡村债务○11。如在“普九”验收的强大压力下,一些地方大规模向农民集资和向社会借贷,买了很多不该买的设备,建了许多不该建的房子。而这种通过集资或借贷办起的达标小学却因为本村儿童不足,旋即被撤(贺雪峰,2005)。
3.村民自治对于农村公共产品的影响
发端于20世纪80年代初的村民自治制度,赋予农民通过选举参与公共事务的权利。按照有关法律,村委会是村民自治组织。就实际功能来说,它更像基层政府的向下延伸。由于大部分农村经济基础薄弱,乡村基层组织只能通过提留统筹制度取得维持其运转所需要的经费○12,许多搭车收费的项目随之应运而生○13。尽管国家明文规定“三提五统”不得超过上年农民人均纯收入的5%,,实际上很难做到。许多地方陷入“养人收费,收费养人”的怪圈,并导致了乡村组织机构、乡村干部队伍和农民负担的迅速膨胀,干群关系随之急剧紧张。而这正是李昌平上书总理痛陈“农村真穷,农民真苦,农村真危险”的历史背景(李昌平,2000)。
村民自治制度是我国政治民主化建设进程中的重要里程碑。但有效乡村治理还需要一系列配套制度和相关社会治理资源的支持。当这些条件不具备时,村民自治制度就很难运转良好,而这也给农村公共产品提供带来了一些困难。传统体制下外部力量的强力介入,可以抑制农民的搭便车行为。改革开放后,农民获得了更多表达自己意愿的机会,搭便车行为不断出现并逐渐蔓延,这种个体理性最终导致了集体利益的普遍受损。不仅如此,一些乡村干部因自身经济问题,而失去群众信任。一旦失去群众信任,他们必然在农村公共事务中无所作为。因此,普遍存在的乡村治理失灵问题也是导致农村公共产品提供不力的重要原因。
农村税费改革前农民负担问题作为全社会关注的焦点问题,它折射出的是各级政府财权与事权不匹配以及普遍存在的乡村治理失灵问题。当农民负担问题得到彻底解决后,农村公共产品问题随之浮出水面并引起人们更多的关注。
四、废除农业税前后的农村公共产品问题
进入20世纪90年代,农民负担问题日益严重,由此引发的群体性事件此起彼伏。无论是农村税费改革,还是农业税制的废除,既是农民抗争的必然结果,也是中央试图改善政府与农民关系的实际举措。在这一过程中,农民和政府总体上来说实现了良性互动。农村税费改革是废除农业税的前奏,而废除农业税则是中国社会经济发展的必然要求。
1.农村税费改革
农村税费改革引起全国广泛关注是在2000年3月。此前安徽、河北、湖南等地已经做了许多有益探讨,虽然各地具体做法上有所不同,但在减轻农民负担方面均有一定成效。安徽省全省试点的基本做法是取消乡统筹费,取消一些面向农民征收的行政事业性收费和政府性集资,取消屠宰税,逐步取消规定的劳动积累工和劳动义务工,调整农业税和农业特产税税率,兴办集体生产和公共事业上实行“一事一议”,由村民大会或村民代表大会决定,但每人每年不得超过15元。实行农村税费改革后,安徽省农民人均现金负担由109.4元减少到75.5元,人均减少33.9元,减幅为31%。2002年已实行改革的20个省市区农民的税费负担人均为86.6元,比上年同期减少16.6元,减幅为16.1%。由此可见,农村税费改革对于减轻农民负担是有着明显效果的。为保障农村税费改革的顺利进行,中央财政累计安排农业税费改革转移支付资金1835亿元。
尽管如此,农村税费改革没有触及到各级政府财权与事权不匹配问题,也没有触及到乡村治理失灵问题,对农村公共产品问题帮助不大。不仅如此,这种改革还带来了如下后果:(1)农村税费改革尽管减轻了农民经济负担,也减少了地方财政收入,并影响到农村公共产品的提供;(2)并税制改革剥夺了村民自治组织和农民的民主权利,“一事一议”使得农村集体行动变得更加困难。而农村税费改革过程中出现的恶性事件也表明,如果政府支出具有刚性,那么通过行政或者外力硬性降低收入的做法是难以持久的。因此,农村税费改革的必然结果就是废除农业税。
2.废除农业税与农村公共产品的提供
经过了20多年的经济高速增长,我国综合国力已经大为增强,财政状况也有了很大改善。2003年中国财政收入总额为21715.25亿元,其中农业税和农业特产税为423.82亿元,所占比重仅为1.95%。农业税对于财政的意义和重要性已经大大下降。在这种背景下,2004年3月******总理公开承诺,我国5年内逐步取消农业税,此后全国各省份纷纷停征农业税。到了2005年底全国人大常委会正式废止农业税条例,中国从此告别了2600年历史的“皇粮国税”。中央近年来逐渐加大了支持三农的力度○14,出台了许多惠农政策,如教育上的“两免一补”、农村新型合作医疗等等,以解决三农问题。农民收入因此出现了自20世纪80年代初期以来又一个快速增长的局面。
废除农业税意义自不待言,但对地方造成了很大的财政压力。以全国第一个农村税费改革试点省份安徽省为例,2000年全省各项税收收入为144.576亿元,其中来自于农业各税的为32.494亿元,所占比重为22.48%。即便废除农业税前夕的2005年,农业各税收入依然占全省各项税收收入的9.11%。对于那些以农业为主的市县而言,这一比重更高,废除农业税所带来的财政压力更大。以安徽省砀山县为例,该县2000年财政收入为12401万元,财政支出为20656万元,该年农业各税收入为6839万元,分别相当于财政收入55.15%的和财政支出的33.11%。而到了2005年,该县财政收入仅为6001万万元,财政支出39468万,本级财政自给率仅为15.20%。尽管中央政府的各种转移支付和专项补助对缓解地方政府财政困难发挥了一定作用,但与其迫切需求相比,无异于杯水车薪,而这也是诸如“乡财县管”、“县财省管”之类的措施纷纷出台并得到推广的现实原因。
3.农业税废除以后的乡村治理困境
废除农业税大大改善了政府与农民、干部与群众的关系,但它对于乡村治理层面的问题并没有太大帮助。自改革开放后,传统乡村组织如党支部、村委会的影响迅速下降,甚至陷入瘫痪的境地。有些村党员平均年龄超过60岁,20多年来没有发展一名党员。许多农村能开起全体党员会的日子屈指可数。这表明传统乡村组织体系缺乏将新生的乡村精英阶层吸纳到自身体制内的能力。正式组织软弱涣散也为农村黑恶势力的抬头泛滥提供了土壤。
近年来大量农民外出打工也对乡村治理产生了现实冲击。我们注意到,大量农民外出打工主要与城乡居民差距过大有关,这种外出务工行为对于其改善经济处境和人力资本质量,对于社会资本的积累均有积极意义,从而可能对于乡村治理产生间接积极影响。但影响更直接地表现为现实冲击,这种现实冲击主要表现在:(1)农民外出务工导致其参与公共事务的积极性降低。参与是要支付成本的,成本过高迫使农民选择放弃选举或者委托别人投票。(2)长期在外务工会导致其对于农村失去社会认同感,认为村民自治与自己无关,不愿参与其中,因此尽管房子盖得很漂亮,但乡村道路却泥泞不堪。(3)大量农民工外出使得村两委缺乏合适的候选人。农村留守人员大都为老弱病残,其身体素质、知识结构和组织能力很难适应社会经济发展需要。大量农民外出打工对于乡村治理的文化资源以及乡村治理的组织资源均产生了直接的消极影响。
大量农民外出务工还导致农村公共产品决策机制失灵。据中央电视台2006年6月18日《新闻30分》报道:从2004年开始,国家要求把粮食种植补贴资金直接发放到种粮农民手中,而安徽省砀山县权集乡权集村的农民三年中却没有领到过一分钱的种粮补贴款。后据我们调查,这与大量农民外出打工有关。县里修县道,2006年当年造价为每公里13万元,其中县里每公里补贴10万元,乡镇需要拿3万。由于大量农民外出打工,“一事一议”已经不可能。在这种情况下,权集村以党员代表会的形式决定实行“一事一议”,将12元的粮食补贴款予以扣除后,每个人再交纳3元。应该指出的是,这一情况在农村并不少见。
五、关于农村公共产品问题的进一步思考
农村公共产品问题固然与政府财权事权配置不当、财政资源投入效率不高、乡村治理失灵有关,同样与农村治理资源的缺乏有关系。无论是政府财权事权配置层面的改革,还是乡村治理层面的制度变迁,也都将对于我国农村公共产品提供制度产生不同影响。因此在讨论相关对策时,我们仍有必要从这几个方面去思考现实的可行路径。
1.基于政府的角度
对于农村公共产品问题而言,政府介入有助于克服“搭便车”问题。那么是不是政府只要加大投入,就能解决农村公共产品问题吗?比如我国中西部地山区,一些农民分散地住在大山深处,一个小山村几户人家十几口人。近年来虽然按照“村村通”要求通了公路,这只是满足了农民的出行要求。这些农户所遇到的子女教育、医疗服务等方面的困难依然很大。农村公共产品提供职能分散,各自为政的情况依然十分突出。更何况这种片面追求“村村通”的做法未必体现了农民对于公共产品的真实要求。
就政府而言,当前可以做的不仅仅是加大对于农业、农村和农民的投入,改变各级政府财权事权不匹配的状况,也可以通过涉农部门之间的职能整合和资源整合,提高农村公共产品的提供效率,增强农村公共产品提供过程中的针对性。唯其如此,才能使公共资源更为有效地转化为农村公共产品○15。当然,政府也可以通过修改某些规则,使行政区领导的行为取向与所在行政区居民的利益达成一致。这对于地方公共产品的提供同样也是十分重要的。
2.基于乡村治理角度
中央对于三农问题不能说不重视,但许多努力并没有达到预期效果。这说明我国治理结构,特别是乡村治理结构存在着有导致农村公共产品提供不足的内在原因。张晓波等人的研究也表明,村民自治对农村公共事业的供应水平有重要影响,与任命干部相比,选举的官员倾向于向选民征较少的税费,并且为他们提供更高水平的公共事业(张晓波等,2003)。尽管也有研究表明即使正式制度薄弱,农村仍然能有良好的公共品供给(Tsai,2007),但这是有条件的。根据笔者在农村包村搞基层组织建设的经历来看,这些条件在大多数农村,特别是中国北方农村通常不具备。越是后进村和瘫痪村,农村公共产品越是成问题。
从这种意义上讲,扭转后进村和瘫痪村,实现乡村善治对于农村公共产品问题依然具有更为现实的意义。不管人们对于乡村干部持何种看法,他们仍然是具有较高人力资本禀赋并拥有更多社会资本的社区精英,在公共产品提供中通常扮演组织者和协调人角色。现实问题不仅缺乏对于乡村干部的有效约束和有效激励机制,也缺乏将新生社区精英吸纳进现行体制内的有效制度性渠道。以安徽农村的“双培双带”活动为例○16,党员身份对于那些新生乡村社区精英并没有太大吸引力,而把党员培养为致富带头人的努力也大多以失败告终。另外,过去农村工作重选举轻治理,这往往使得村民大会制度、选举制度和民主理财制度等流于形式。就当前中国农村来说,实现对于乡村干部的有效激励,并赋予那些新生农村精英更多参与机会,要比撤销乡镇政府或者“县政乡派”之类的提法更为现实可行。除此之外,政府也应通过制度创新降低农民参与的成本,赋予农民更多参与机会。农民应该在有关农村公共产品的相关决策中,应该拥有更多的发言权。
3.基于社会治理资源角度
由于社会治理资源可以区分为文化资源和组织资源,我们分别予以讨论:
(1)基于文化资源角度
无论是以儒家思想为代表的中国传统文化,还是强调集体主义的社会主义意识传统形态,它们都是我国现实文化资源的有机组成部分。这些文化资源无论对于国家工业化战略的实施,还是对于农村公共产品提供和乡村治理均有着一定积极作用。但客观地说,无论是儒家传统文化本身所固有的权威崇拜和皇权意识,还是过去所强调的“螺丝钉精神”,均与现代公民意识相去甚远。当市场经济赋予了人们更多的选择机会,这些传统文化资源很难阻挡人们对于个人利益的追求,其衰落也就成了社会经济发展的必然。
有学者认为“农民善分不善合”(曹锦清,2000),也有学者认为市场经济使得农民原子化趋势迅速显现,农民合作能力迅速降低○17。这固然表明农民对于所在社区缺乏认同感,也反映出我国农村社会资本和社会凝聚力相当缺乏的现实。但这种现象更证明了现代公民意识不可能自发地产生在传统集体经济的环境里。而农民遇到的各种现实困难,更有可能成为其在尊重个人权利上进行合作的新开始。伴随着社会经济的不断发展,农村经济活动将更多地从人格化交易转化为非人格化交易。而增强农村社区的普遍信任以及农民对于社区的认同感,将不仅有助于抑制搭便车行为,也会为农村社会经济的有序发展奠定坚实基础。
(2)基于组织资源角度
乡镇政府和村党支部、村委会依然是当前农村最强有力的合法性组织。但伴随着近几年来农业税的废除以及“村财乡管”、“乡财县管”等具体做法在全国范围内的推广,乡镇政府和村两委的职能已经残缺不全,其提供公共产品的能力受到很大削弱。因此有学者甚至提出了撤销乡镇政府的主张。但实事求是地讲,乡镇和村两委在维护社会治安等方面的作用在目前情况下是其他组织无法替代的,农民对于公共产品的需求也不会随着乡镇政府的撤销而自动消失。正常途径得不到满足,只有通过非正常途径满足,其结果就是黑恶势力泛滥成灾。
在农村维持运转成本很高的传统管理体制从经济上讲并不划算,而农村又的确存在着对于公共产品的现实需求。但如果我们换个角度思考问题,也不是没有办法。政府固然是公共产品最主要的提供者,但并不是唯一的提供者。一些非政府组织完全可以在农村公共产品提供中发挥更为积极的作用。当前一些农村专业合作组织,乃至南方农村的宗族组织、北方农村的基督教会在乡村道路建设、弱势群体救助等方面均发挥了一定积极作用。不仅如此,农民有时还自发成立一些组织来解决农村公共产品提供问题。就更广泛的意义来说,非政府组织的形成和发育不仅需要相应的制度空间,也需要政府为其提供教育培训等方面的支持。
不仅如此,我国存在着一批经济条件较好又愿意参与农村建设的人,他们之所以这样做,是因为他们本身具有很强的道义责任感。这种人既有很强的企业家才能,又有很强的社会公益心,在农村发展中属于熊彼特意义上的企业家或者诺斯意义上的第一行动集团。从这种意义上讲,他们对于我国农村发展和新农村建设具有特别重要的意义。结合国外发达国家的做法,我们认为应对那些个人出资提供农村公共产品的做法予以税收减免。
注释:
①根据罗斯托的经济起飞理论,必须要扩大储蓄,提高资本积累率,使其在国民收入的比重超过10%。([美]W.W.罗斯托著,《经济增长的阶段——非******宣言》,郭熙保等译,中国社会科学出版社2001年版)
②林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,上海三联书店,1999年版,第30页。
③据有关资料,1952-1978年间国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元,通过农业税直接从农民身上征收978亿元,而同期国家财政对农业支出为1577亿元,这样国家从农民身上净提取4500亿元(陈光焱:《论农村税费改革的定律约束和取向选择》,《财政研究》2002年第8期)。
④D.H.Perkins指出,合作社和集体公社成立的一个重要原因就是使干部能够动员农村的劳动力参加当地的水利建设。([美]德•希•珀金斯著,《中国农业的发展,1368——1968年》,宋海文等人译,上海译文出版社1984年版,第83页)
⑤万里刚到安徽时,全省28万多个生产队中只有10%的生产队能够维持温饱,67%的生产队年均收入低于60元,40元以下的约占25%(田纪云:《回顾中国改革历程》,《炎黄春秋》2004年第6期)。
⑥据1993年底的不完全统计,大约44%的县、41%的乡农技推广机构被迫减拨或停拨事业费,约有1/3的农技推广人员离开了技术推广岗位。(农业部产业政策与法规司编著:《中国农村50年》第284页)
⑦农业部产业政策与法规司编著:《中国农村50年》,第289页。
⑧1993年至2002年,中央财政收入由957.51亿元增加到10388.64亿元,占全国财政收入的比重由22%上升到55%,地方财政收入由3391.44亿元增加到8515亿元,占全国财政收入比重由78%下降到45%。(http://www.mof.gov.cn/news/uploadfile/zhongyang001.xls)
⑨实施分税制的头一年,全国县乡两级财政收支赤字便由1993年的42.41亿元扩大到1994年的726.28亿元,1995年扩大为827.7亿元。到1997年,全国有60%的县和70%以上的乡镇不能按时给行政事业人员发工资。
⑩以农村税费改革前安徽一些地方的屠宰税征收为例,由于无法做到据实征收,屠宰税只好按人均平摊给农户,“猪头税”变成了“人头税”。
○11截至1998年底,全国乡村两级的实际债务达到3259亿元,其中乡级负债高达1776亿元。(贺军伟:《乡村债务问题的现状、成因及对策》,《经济要参》2002年第45期)
○12这就是通常意义上的“三提五统”,它包括村提留的公积金、公益金、管理费以及乡统筹的教育费附加(用于乡村办学)、计划生育管理费、优抚费、民兵训练费和乡村道路建设。
○13据作者本人调研,作为全国水果重要产地之一的安徽省砀山县,20世纪90年代后期农民需要交纳的各种税费和乱费相当于其收入的一半左右。
○14中央近年来对于三农的投入为:2003年为2144亿元;2004年为2626亿元;2005年为2975亿元;2006年为3397亿元;2007年为3917亿元。
○15笔者2006年8月在安徽S县做调查,该县领导同志告诉我们:县政府希望给农民办医疗保险,而市政府却不愿意掏配套资金,最后只好作罢。
○16所谓“双培双带”,就是把农村党员培养为致富带头人,把致富带头人培养为农村党员。
17http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-3994/page-1.html
参考文献:
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[8]Lily.Tsai.2007 Solidary Groups ,Informal Accountability ,and Local Public Goods Provision Rural China,American Political Science Review vol.101
原载《中共宁波市委党校学报》2008年第6期