• [摘  要] 治理农民工失业,可依其性质对症下药。应予关注的是摩擦性失业与结构性失业。法律层面对农民的不公依然存在,其“蛛丝马迹”可在宪法、民法及其他部门法中寻得。管理层的调控、调整与农民工自身的技能状况,可被认为是其失业的深层原因。而农民工名义的保险与实际的保障仍有一段距离,宜采取“分步推进,统一规划,及时并轨”的“三步走”战略。
    [关键词] 农民工、失业、经济学、法律、保险、保障

        一、先由经济学层面谈起
        经济学家把失业通常分为三种类别:即摩擦性、结构性以及周期性的失业。摩擦性失业是由于劳动市场中某些机能的不完全,使得适合空缺职位的失业者无法立即就业而处于失业状态。比如雇主很少会雇用第一个应征的求职者,他们总想要雇用最合适的人。同样地,求职者通常也不大肯立即接受第一个应征到的职位,他们会在各种可能的机会中选择一个最适合的。所有这些求才与求职的行为都要花时间,在这段时间中就存在摩擦性失业。结构性失业是由于经济结构的改变使得某些类型的工作消失,而失业者对新创造的工作机会又缺乏技能不能胜任所造成。如电子计算机在工厂企业的普遍使用提高了生产的效率,但是许多工人由于不懂得操作电脑只能下岗,这就形成了结构性失业。周期性失业又称为需求不足的失业,也就是凯恩斯所说的非自愿失业。根据凯恩斯的分析,就业水平取决于国民收入水平,而国民收入又取决于总需求,当经济周期进入萧条阶段出现由于总需求不足引起的短期失业就是周期性失业。
    首先我们应该肯定农民工的失业不应被归入到周期性失业中,或者说与周期性失业不是一种强相关的关系,因为后者取决于国家经济发展的景气与不景气。经济结构布局与信息传导机制却可以导致农民工的结构性失业与摩擦性失业。地区经济结构的调整,可能使得部分农民工失去工作。不断变动的劳动力市场与经常流动的农民工互动,使其表现为摩擦性失业。只是农民工的重复就业与循环失业使这种摩擦频繁了一些,从而成为了“习惯性摩擦”。
        1、对摩擦性失业的治理
        产生摩擦性失业的主要原因是:劳动力市场不断变动,信息不很完备。农民工的从业环境与其非常吻合。
    根据农民工摩擦性失业的这种情况,可以通过缩短(或控制)选择工作的时间来减少摩擦性失业,如通过增设职业介绍所、就业服务机构和建立劳工库网站以更多的途径传播有关就业的信息等方法达到减少摩擦性失业的目的。
        一条建议主要是应由政府管理部门实施的,这就是,在大城市里建立“公共劳动”形式的流动人口的“最低生存保障”体制,以使得那些失业的、身上一点钱也没有的外来民工能够通过“公共劳动”找到饭吃,这样至少可以减少犯罪率,使得那些渐入困境的外来民工能够暂时找到合法的活路。同时,此种体制也可以将散乱的农民工纳入一定的管理体系。
        农民工大多是年轻力壮的劳动力,那么,对于该群体的社会保障就不应是单纯的经济救济,而应该是为其提供劳动机会。在我国的城市中,我们每日看到的是这样一种奇特的反差现象,即一方面是大量剩余的、四处游荡、无所适从的、年轻力壮的失业农民工;另一方面,我们面对的常常是这样一幅市政景观:街道上尘土飞扬、垃圾堆积、铺面不洁、公共服务很不健全、城市环卫劳力十分有限等等。所以,由政府组织公共服务型的劳动不仅与一般就业不同,在形式上是一种就业,实质上是一种社会“安全阀”,是一种特殊的保障体制。目前,农民工找工作拒受率是很高的。这样一个来者不拒的机构,对于失去工作的农民工是很有吸引力的。当然,在政府具体操作的细节上,可以考虑,雇佣农民工的具体组织工作由城市“环卫部门”来承担。只不过这是一种特殊形式的环卫工作。
        农民工更换工作是非常频繁的,对于这一高活力群体,“公共劳动”机构可以成为一个“中转站”。对于这些身强力壮的人来说,可以找到暂时的栖身和劳动之所。这样就可以控制农民工选择下一份工作的时间,达到间接地治理摩擦性失业的目的。这样一种体制比单纯的救助体制更有效率,更节省成本。由于是最低生存保障,所以,雇人单位所付出的工资可以是比较低的,对于政府财政来说不是很大的压力,反而是边际效益很高的投入。换句话说,不很大的一笔经费,换来的却是更为安全稳定的社会。
        2、对结构性失业的治理
        经济增长的过程必然伴随着经济结构的变化,而经济结构的变化又会导致结构性失业。对于技能欠缺或有所不足的农民工来说,受结构性失业牵连的,他们首当其冲。
        一般来说,有两种不同的方法减少农民工的结构性失业。其一是试图阻止或至少减缓导致结构性失业的经济结构变化。几个世纪以来,许多国家的政府和工会通过阻止或减缓经济结构变化来减轻失业的威胁。从长远利益看,这一举措是得不偿失的。但从产业转移的角度来看,局部的结构调整需要外部的调适来配合,这就给了我们一种思路:可否通过宏观的产业布局调整来超前地预测与安置农民工失业人员?可以通过帮助农民工迁移,使其很容易在不同的工作与地域之间流动,以此来降低结构性失业。其二是接受伴随经济增长的经济结构变化并设计出使经济更适应这种变化的政策。结构性失业的主要原因是劳动力不能适应经济结构变化后的工作,故可通过对受结构性失业威胁的农民工进行教育培训的方法来解决。
        一条建议,其实很简单,就是用工登记与失业登记。政府对企业用工,在最初即做初始登记,以此掌握地区的行业工人状况。它是政府统计职能的行使,而没有侵犯企业的自由用工权。让对失业的保障,从用工之初即开始。企业的运营状况也是定期向政府申报的,当企业裁员时,流失的这部分农民工可以经由公共渠道(失业登记)获取同行企业的雇佣机会。通过这种“黄金轮换”,辅以公共培训体系,可以大大提升农民工应对结构性失业的能力。
        许多年来,农民进城找工作,在很大的程度上具有随意性、从众性、盲目性,由于缺少信息指导和用工引导,要么一窝蜂地涌到一个地方,不管是有活干还是无活干,既来之,则安之;要么大家都跑到一个工厂,几个人或几十个人争抢一个岗位,当然也就有人欢喜有人愁。就业是生存之本。然而,很多农民却在城里找不到工作,没有收入,不得温饱,坐吃山空,度日如年,只好脚踩西瓜皮滑到哪里算哪里。为了生活、生存,找不到活干的人中有的不得不干起了见不得人的勾当,也有的走上了违法犯罪的道路。
        俗语说,一处挑柴卖,一处买柴烧。虽然同是一个城市,有的地方缺少劳力,有活无人干;有的地方劳力过剩,有人无活干。怎样解决这个无法回避的矛盾呢?对农民工进行失业登记,与城里下岗职工享受同样的就业指导,在找工作上享受同等待遇:“统一实行录用备案、就业登记和劳动合同管理。对在城镇灵活就业的劳动者,参照当地的有关规定,统一实行社区就业登记管理。”这个用工上与时俱进的作法,既可体现以人为本,也尊重了农民的劳动权和生存权,又能弥补城市劳动力结构性缺陷,更会实践“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”。在就业上实行“一盘棋”的管理,不论工人农民,只要呆在城里,一律进行失业登记,一起进行就业指导,积极引导他们进行再就业,营造“就业面前、人人平等”的和谐环境,让进城农民真正享受到作为一个中国公民应有的权利,确实是治理结构性失业的破冰之举。
       
    二、再谈谈法律层面
        说农民工失业是一个有趣的问题,并非调侃。事实上农民工似是而非的身份属性就已经决定了这个问题孰难计较。说他是农民,他已经参与了城市的工业生产而具有了一定的非农属性;说他是产业工人,但他又未能脱离与农村千丝万缕的联系而确与传统的产业工人有着鲜明的不同。所以,从某种程度上说,谈农民工的失业,似乎有些好笑--他们本来就应务农,谈何失业?难道对本不该就业的人也要进行失业保障吗?这的确是一个悖论,即便在法律层面也可以找到统治阶级关于劳动就业、权益保障等方面“重工轻农”的“蛛丝马迹”。
        1、《宪法》的线索
        《中华人民共和国宪法》第四十四条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”首先我们来看前半句,“企业事业组织的职工”是否可以把农民工涵盖在内?可能有的学者认为农民工也可以被包含其中--只要他被企业事业组织聘用并实际从事了劳动行为。我们姑且同意这种看法。下面我们再看看后半句,农民工是否可以得到国家和社会的保障呢?这就又转换成为另一个命题:农民工可否成为退休人员?相信这时大多数的人都会摇头。的确,一个退休的门槛即把农民工挡在了社会保障的门外,那么我们是否可以说本条的制定更多地是在考虑城市的产业工人与公务员的利益呢?
        2、《民法》的线索
        我们再来看看《中华人民共和国民法通则》,它的第一百一十九条规定:“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用;造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”这一条貌似合理--由《宪法》第三十三条“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”我们似乎仍然可以推理出农民也是公民所以理所应当地享受与城市公民一样的求偿权。但是,我们是否注意到:农民何来“因误工减少的收入”?如果是国家赔偿的话,将会依照上年度统计结果根据城镇单位在岗职工年平均工资计算每日的赔偿标准。但如果是民事赔偿的话,仅“因误工减少的收入”一项就造成了赔偿标的额的畸变--农民与市民(或工人)的差别待遇昭然若揭。即便农民工举证自己工人的身份,然而变动不居的打工环境、若即若离的雇佣关系、朝不保夕的收入状况何以佐证其“因误工减少的收入”?求偿权的天平显然是失衡的!
        我们这样由法律的层面来探讨农民工的失业,无非是呼吁管理层正视这一事实,并采取有效举措修正农民与农民工在中国的法律地位,真正做到一视同仁、不偏不倚。
        3 、劳动权、就业权……
        城里的世界很精彩,城里的世界也很无奈。国家支持鼓励农民进城,农民世代都在追求进城,但进城之后的农民仍受到各种制度性和非制度性限制,农民工的务工环境和生存环境都令人担忧。从劳动权看,虽规定用工单位必须与雇工签订劳动合同,但由于大部分进城农民缺少相应法律知识和意识,导致劳动合同或者根本没签订,或者合同条款对雇主有利、对农民不公,农民工劳动权益无从保护。从就业权看,农民就业受到歧视,北京规定农民工不能从事文秘,上海四星级以上宾馆不雇佣农民工。从安居权看,石棉瓦平房、地下室、工地工棚就是进城打工农民的安身之所。安居工程普惠的只是市民。从社会保障最核心的失业保险方面看,城市居民在失业期间有失业补助,但农民工却没有,一旦失业就失去了任何经济来源,他们中就有人被逼以犯罪作为对社会不公的“终极反抗”。近年来,党中央和国务院及有关部委就农民工进城务工的有关问题先后发布了一系列的文件,但是这些文件执行起来,往往大打折扣,“有法必依”仍是突出的问题。
       
    三、失业的深层原因
        1、调控的南辕北辙
         对于中国这样一个发展中国家与15亿人口大国而言,劳动力,尤其是农村劳动力过剩是不争的事实。劳动剩余与资本不足不应是一种常态,但它又确实不是短期可以扭转的。从长期看,制约经济发展的主要因素在于供给方,结构转换是唯一的途径。因而在长期内,需求管理政策应当服务于供给管理政策。然而在短期内,制约经济发展的主要因素是需求因素,因而此时的供给管理政策又必须为需求管理政策服务。也就是说,在长短期政策矛盾的挤压之下,不能一味强调结构调整这种长期目标。只有当结构调整有利于刺激需求时,才是经济发展所希冀的,“一步到位”的初衷换回的可能是“南辕北辙”--“分步走”应为更明智的选择。比如农村经济结构的调整,并不单纯是为了减少所谓的无效供给,更重要的是要通过调整结构来提高农民的收入水平,并以此来提高社会总需求。相反,如果一味坚持那些不能刺激需求甚至阻碍需求扩张的结构调整,就不利于经济走出劳动剩余与资本不足的困境。说到底,就是:在关心农民工失业之前先关心如何给农民增收以保证其务农或务工的基本物质基础从而排斥可能的不当务工以及失业。比如一味坚持技术进步和供给创新,过分淘汰生产能力,就可能导致更多的失业,从而加剧社会购买能力的不足,加重失业窘境。人人都知道网络的优势,但在农村不可轻言普及,在就业服务机制的构建方面就要注意到高端与低端的不同沟通手段并充分利用手中现有的牌而不能怨天尤人或画饼充饥。再如鼓励农民走出去创业,一定要注意有效引导、理智选择,否则很可能走出去一个失业人员。
        2、调整的速成代价
        就业结构在不同所有制之间的调整本身就构成了我国经济重构的一个重要方面,也是我国失业成因当中不同于其他国家的一个重要特点。我国的经济重要重构的另一个方面是经济的产业结构和行业结构自改革以来都发生了迅速的调整。我国的第三产业中的批发零售贸易业、餐饮业、社会服务业等取得了快速的发展,创造了大量的就业。这种产业、行业结构的调整一方面是经济发展的客观需要,同时也是对计划经济年代扭曲的经济结构的一种纠正。与发达国家形成对照的是,我国的经济重构的速度非常快,这一快速的经济重构过程既带来了快速的经济增长,同时也成了失业的一个重要成因。
        3、技不如人的尴尬
        大量低技能的劳动者不能顺利再就业的直接原因,就是因为他们不能适应新创造的工作岗位的需要,目前的劳动力质量及结构不能够满足经济发展对劳动力的需求。中国从业人员文化素质在改革开放之后得到了一定程度的提高,然而从总体来看,劳动力素质仍然较低,因为初中以下的从业人员的比重远远高于具有大专以上学历的从业人员。而农民工则牢牢占据着初中以下从业人员的大部分比例。中国目前劳动力的培养趋于两个极端,一方面是高校扩大招生,使得大部分高中毕业生进入高等院校。高等院校目前侧重的仍然是理论教育而不是工作技能的培训,因此,高校毕业生除了理论功底之外并没有学到一技之长。而当他们拿到了大学文凭之后又自以为高人一等,走入社会后既放不下身份从事基层的工作,又没有能力从事技术工作。另一方面,农村人口的快速增长,使得家庭不堪重负,没钱供孩子读书,由此便产生了新的一批文盲、半文盲,他们涌入城镇,除了做一些纯体力劳动之外,其它的工作很难上手。而下岗职工也多为年龄相对较大、文化素质较低和职业技能单一的人员,也不能满足企业所需。由此便产生了劳动力需求的断层,即技术工人短缺。农民工、高校毕业生与下岗职工,加入失业大军的这三支力量在技术职位竞争中,农民工显然处于最不利的地位。应该问责的,似乎不仅农民工自身。
       
    四、脱节:有保险无保障!
        令人欣慰的是,为了解决农民工问题,各地先后出台了许多政策法规维护农民工的权益。农民工参加养老保险在以前是难以想象的,然而随着政府文件的出台,它在各地成为了可能。令人不安的是,名义的保险有了,而实际的保障与农民工还有相当一段距离。
        其一,社会保障制度的缺口很大。目前我国的各项社会保险在计费年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业的情况设计的,不适应灵活就业的情况和特点。灵活就业的劳动条件和劳动环境恶劣,特别是搬运工、维修工等体力活动者发生工伤事故、疾病的可能性较大,农民工又为弱势群体,抗风险能力弱,一旦发生事故或疾病,生活便更加没有保障,社会保障的功能便没有发挥。
        其二,全国立法少,地方立法多。而在地方立法中,地方法规少,多是地方行政性规章或是其他规范性文件,层次低、效力弱,政策性强,稳定性差。
       其三,全国立法与地方立法之间,各地方立法之间相互冲突。各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致,因而纵向上不贯通、横向上不协调。这样的立法无法满足农民工在各地流动的同时实现社会保障连续性的梦想。
        其四,社会保障制度宣传力度不足。很多农民工对社会保险的意识还很薄弱,一方面他们认为“眼前都吃不饱,还想以后?”“拿到现钱实在!”,另一方面他们认为“这都是骗人的!”分析原因,在于他们尚处于马斯洛需求层次中的生理层次,只图先混口饭吃,对于未来,只能“走一步算一步”了。甚至有个别具有参保意识的民工想参保也不是能够顺利参保。
        其五,各地农民工社会保障立法实行的效果并不理想。其中突出的问题是“参保率低、退保率高、无法转移”。无论是在实行市民待遇的深圳、海南,还是在实行差别待遇的北京,普遍存在农民工社会保险收缴率低的问题。一方面因为外来人员本身觉得缴费年限不可能达到法律规定的享受条件,因而不愿承担缴费的义务同时也放弃受益的权利;另一方面,企业为了降低用工成本自然也不愿意缴纳或不愿意足额缴纳。实际上大多数打工者仍然游离于社会保险的“安全网”之外。深圳市参加养老保险的农民工人数还不到总额的一半,而每年春节前后都有十几万农民工办理退保手续。主要是因为目前我国社会养老保险只覆盖城镇户籍人员,广大农村户籍的外来工一旦离开深圳,其养老保险个人帐户无法转回原籍。此外许多民工对社会保障制度心存疑虑,担心缴纳的保险金日后会收不回。
        其六,基金运营屡出漏洞。社会保障基金本该坚持“专款专用”原则,但是在珠三角地区一些地方政府的巧妙操作下,农民工变成了城市社保基金的“提款机”:以农民工参保名义征缴到的巨额保险费源源不断地填充进地方社保基金,落入本地居民的口袋。同样缴纳社保金,农民工的保障待遇与本地居民却有天壤之别,甚至根本得不到保障。
        结合我国的国情,农民工的社会保障应当沿着“分步推进,统一规划,及时并轨”的道路走下去。所谓分步推进,就是针对农民工社会保障的诉求程度,首先建立其需求最为迫切的工伤保险、医疗保险,然后再向养老、失业和生育保险推进,这样可以减少齐头并进的经济成本和社会阻力。所谓统一规划,是指国家必须统领社会保障立法的大局,对各地的立法给予具体指导,减少差异性,增加共同点,确保各地同步发展。在此基础上实现全国农民工社会保障立法的统一,破除各自为政、壁垒森严的局面。而“及时并轨”就是在经济发展水平和城市化程度进一步提高的情况下,实现农民工与城镇职工两种社会保障制度的合并,让农民工完全享受市民待遇。这样的“三步走”战略,并非一日之功,可能需要几十年甚至更长时间才能最终实现。
       
    五、结语
        农民工失业是一个有趣的问题。由经济学层面审视,应予关注的是摩擦性失业与结构性失业。而它的所谓“有趣”,可以在法律层面寻得“蛛丝马迹”。探讨其深层原因,调控与调整皆负有责任;技术培训方面同样应予检讨。对于农民工保险与保障的脱节,宜分步推进,统一规划,及时并轨。

    参考文献:
    [1] 李强. 城市农民工的失业与社会保障问题[J].新视野,2001(5):46-48.
    [2] 李凌云.谁在为农民工社会保障立法[J].社会观察,2005(6):18-19.

    作 者 简 介

    真实姓名:孙博     出生年月日:1973.04.11      性别:男
    籍贯:河北省盐山县      职称:副教授
    学位:硕士(MBA)      研究方向:经济法、管理科学
    单位:嘉应学院    广东省梅州市    嘉应学院财经系 
    毕业院校:东北大学      专业:工商管理    英语掌握:精通
    就读院校:武汉大学经济与管理学院 博士研究生
    社会职务:辽宁省外国语协会秘书长、广东省情调研中心省情专家、广东省语言文字委员会普通话测评员、梅州仲裁委员会仲裁员
    其他特长:法律、中文、运筹学

  • 责任编辑:朱兴家
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