裸奔的法律是否可以跑得更快?
——为什么仍然要维护农民集体的权威
在“农村地权结构中的国家、农户和集体”一文中,笔者用一些例证来说明,国家对于土地的主要关注,在于强化对于农村土地的处分权。处分权的内涵是丰富的,不同层级的国家关注的方面是不一样的。对于地方和基层政府来说,在这个处分权里最关心的就是如何征、租土地发展经济;对于最上层国家来说,现在最关心的就是如何强化土地的用途管制,确保国家的农产品供应安全。最上层国家制定了一系列的土地管理法律来声张自己的目标,可是所有这些声张其实都必须经过各级政府和基层组织来传导和贯彻,而不是仅靠法院就能完事的。可是,各级组织本身就是法律需要监控的对象,法律的传导必定是一段艰险的旅途。因此,在土地问题上充斥了权与法的斗争。在很多人看来,必须解除政府-基层组织的权力以及官僚权力对于法律的挟持,唯有如此才能实现法治。反对官僚的权力,我很赞同。但是以斩草除根的方式,将各级组织的权力也一并削弱,这种作法是需要好好讨论的。这里笔者最关心的是农民集体的权力退化问题。
一、趋于裸奔的法律
这里必须提及一个浅显的唯物的道理:法律离不开权力的架构,也从来就没有离开过。打一个物理上的比喻:时空在哪里?时空在物质的关系中,有什么样的物质关系,就有什么样的时空;没有物质,就无所谓时空。应用到这里,没有权力结构以及苏力等人所说的本土化资源,其实,也就没有法律或法治本身。笔者很欣赏苏力的观点:“是一个民族的生活创造其法治,法学家创造的最多是对这种法治的一种理论正当化。”
西方的法治是与西方曲折形成的自由主义民主制度联系在一起的。这一套自由主义民主制度包括了权力制衡、言论自由、地方自治、司法独立等各个方面。这种法治的核心不是法大于权,而是法与权的共治。也就是说“凯撒的,就应归还凯撒;天主的,就应归还天主。”显然,如果没有前面的自由民主制度的保护,西方社会是做不到这种分立和共治的。同样很显然的是,我们根本就不是一个自由主义民主的国家,我们的法治必须在层层叠叠的集权组织体系中得到实现。所以我们不是法与权的分立和共治,而是法与权的混合治理。很多人不甘心于我们的民主法治水平,包括笔者本人;其中又有很多人也不满足于我们的权力架构,认为这是实现民主法治的极大障碍。可是我们又不可能从根本上改掉(至少在可以预见的将来不可能)我们的单一制一元化的权力体系,于是,就希望剥落法律与这个体系之间的联系,一定要还法律一个自由之身!所以,就要削弱调解机制,强化法庭判决;就要不断降低地方政府批租土地的额度;就要将土地管理部门在一定程度上垂直管理。实际上,我们的法律越来越成为裸奔的状态。甚至有人说干脆把法院也垂直管理了吧,好在国家没有这么干,否则连裤衩也要脱掉了。
虽然,各类垂直管理一直在发展,但是中央必须照顾地方的权威。省级且不说,就县级来说,在垂直管理高潮过后,现在又强调强县扩权,甚至要撤“市”。从一个长时段的眼光来看,地方的权威在二千年的历史中不断地被削弱,但是放在几十年的历史中,地方的权威只不过是处于中央政府抓-访的振荡之中。但对于乡村组这三个层次,国家就没有这么多的顾忌了,这里是改革的多发区,乡村干部几无宁日。就在这不断的改革过程中,乡村组的活力日渐衰落,自主性迅速下降。组比村要严重,村比乡镇严重。也就是说基层政权的权力在衰退,迄今的状态,有个农民概括的不错:共产党只坐了70%的江山。
二、权退法进?
问题是,当县乡村组织的力量衰退之后,法律是否在前进?这里举两个土地管理方面的例子来说明当基层政权衰退后法律的有效性状况。
其一,上层国家最关注的土地用途管制问题。
根据建设部发布的2005年《村镇建设统计公报》,村镇现状用地面积17.2万平方公里,比2004年增加0.6万平方公里,其中建制镇2.37万平方公里,占13.8%;集镇0.78万平方公里,占4.5%;村庄14.04万平方公里,占81.7%。而当年建制市占地3.25平方公里,建制镇与建制市共占地5.62平方公里。集镇与村庄占地14.82平方公里。村庄和集镇占地面积之和为建制市与建制镇占地面积之和的2.6倍。对于耕地保护来说,农民建房与办企业用地很有可能是比城镇建设用地扩张更大的威胁。在中部地区一些县,在耕地上建房的情况是普遍的。原来只是在自留地上建房,现在发展到在承包地上建房。原来只是自留地的买卖,现在发展到承包耕地的买卖。
有些人认为,法律当不了地权的家是因为土地集体所有制导致了产权不明。近年来,很有些人开始提倡农村耕地的永包制,以为这样就能提高法律相对于权力的权威,阻止非法用地的行为。这或许对于城郊农民维护自身权益略有帮助,但对于遍地开花的占用耕地建私房的行为,其效果极可能只是适得其反,因为这会让农民误以为自己对于承包地有着完整的处分权。有人说,应该放开产权,管住规划,我怎么也想不通:难道农村的规划不要靠集体组织来管?集体组织不强大怎能管得住规划?可是,集体手上什么都没有,它拿什么来管规划?有人或说,集体组织强大了就会用耕地办企业,这是很可能的,但我相信集体要比政府更懂得珍惜自己的土地。
其二,土地纠纷的处理原则从重判决向重调解的回归。
当代中国民法的发展曾经朝着一个轻调解重判决的方向发展,但这个趋势已经在某些领域得到了扭转。对比最高人民法院关于农村土地承包经营权案件的司法解释以及相关政策,可以说明这一点。在1986年的司法解释中强调了调解原则,在1999年的司法解释中突出了法院判决的原则。但法院判决难以适应土地纠纷的特点和新形势。苦于土地纠纷的难以化解可能威胁农村的社会稳定,国家要求基层组织恢复纠纷调解的职能。在《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国发明电〔2004〕21号)中这样写道:“乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。各级农业主管部门要认真履行职责,依法加强农村土地承包管理,抓好农村土地承包纠纷仲裁试点,加大对土地承包纠纷的调处力度。”要求土地纠纷尽量通过土地承包仲裁机构依法仲裁,并且仲裁结果具有法律效力。紧跟着最高法院在2005年的关于土地承包经营权案件的司法解释中又重新突出了“土地仲裁”的意义。
这种反复的根源在于:其一,土地纠纷不断增加,特别是税费改革诱使外出农民返乡讨要土地,使得土地纠纷出现了一个高潮;其二,由于土地纠纷涉及到复杂的历史过程和人际关系,取证调查十分费时费力;其三,不通过基层组织的直接判决,往往根本就执行不了。
这样看起来,就土地问题来说,裸奔并没有让法律跑得更快,反而又开始回归对基层组织的依赖。但从农村干部来说,很多人抱着多一事不如少一事的态度,最好是让法院判,能否执行与我何干?所以说,农民集体不是在零敲碎打中形成和强化的,必须是国家的全面推进。
三、农民集体与城市基层有什么区别?
人们漠视农民集体,间接或者直接地从漠视城市基层的“成功”实践中得到了心理支撑。在城市基层,法与权之间是分得清的,各干各的。现在连群众配合警察抓罪犯的传统也不那么重要了,法律的判决和执行,和城市基层几乎没有任何瓜葛。在农村基层为什么就不行?凭什么说法律在农村就摆脱不了农村基层组织的纠缠?难道农村社区不是也在城市化吗?但笔者认为,必须强调农民集体的权威,因为农民集体与城市基层是十分不同的组织。
其一、集体组织是集体物品生产的最佳组织者。农村社区是生产场所与生活场所的重叠,这决定了在农村基层有着更多的集体物品需求,特别是与小农经济生产相关的集体物品。或者说,在这里的公共物品首先表现为集体物品,由特定的界限清楚的人群所消费。集体物品最好由集体来组织供给。农村由于地处偏远,而且分散,若没有这样的集体,而是由政府来组织集体物品的生产,那么浪费是很严重的,效果也不好。
其二,集体组织是农村社会秩序的最佳协调者。农村社区是生产场所与生活场所的重叠,而城市社区一般只是生活场所,这决定了城市居民的人际关系简单,可以计算。所以,一旦法律判决甲方负于乙方,甲方纵然心存报复,也很难找到机会。在农村就不同,相互之间的关联很多,相互的“害”与报复都很容易。有一句话说的明白:“山不转水转,水不转来人还转,总有一天你会落到我的手里,看我怎么整你!”如果没有一个身边的权威,很多矛盾都将无法化解,法律的判决常常不过是以一个困境取代另一个困境。在城市,特别是城市的中心地带,往往也很有秩序,但是那投入了多少警察,多少辅警,多少交通协管员,多少保安队员?!这些在农村怎么可能?
其三,法律削弱组织的权威在农村将带来严重的后果。吉登斯将配置性资源与权威性资源分开,认为树立权威其实需要投入权威性资源。在法与权的混合治理实践中,两者对于权威性资源的争夺一直就没有消停。在上层国家,在有矛盾的时候,权总是有能力摆平法。比如,最上层国家会修改法律;地方国家会滥用或者选择性执行法律,即使违法,也有可能利用违法得到的资源来摆平麻烦。在基层,这个回旋余地就小得多。但是这个情况在城市和农村的基层还有所不同。法律在城市的实践,即使压制了基层的权威,其实也没有什么大不了。因为城市是地方国家甚至上层国家的驻所,是权力密集地带,打击了基层的权威,还有警察力量来应对,或者用物质资源来摆平。但在农村基层,国家难以顾及,问题如果不严重到一定程度,国家不会出面。如果法律不给集体组织声张权威的机会,集体的权威就会被削弱。那么私人的权力,也就是各种灰色的或者黑色的势力就会蓬勃发展,因为它们能满足社会的需求。这时候,法律也就陷入了裸奔的窘境。
其四,集体组织是实现农民组织化的最佳载体。城市居民依靠资本可以实现组织,但在农村缺乏这种投入,所以,难以组织起来,这时候,必须发展农民自己的组织。可是要让农民自己组织起来又是极为困难的,共产党能够成功地组织农民,其基本的前提就是土地的集体所有。今天看来,如果集体放弃了土地所有权,真不知道如何才能组织农民。依靠农民的自由联合,建立契约型的组织,这可行吗?
等等……。
至于城市基层是否也是农民集体的前途,我认为可以做到形似。现在有一种方向,就是通过土地集中与非农就业,使得农村社区成为城市社区一样的非农业人口的居住地,农民很少,主要是居民。那么这样的社区看上去就与城市基层很相似,只是规模比城市社区小。由于小的社区公共服务水平低,于是就要通过城乡一体化,提升这里的生活品质。这样在打碎了农村传统的生产方式、生活价值之后,通过城乡一体化,自上而下地重构农村社区。各位读者,您认为如此伟大的社会改造,有意义吗?可行吗?
还有一个方向,当村民自治无法指望之后,强化基层党组织使之成为农民集体组织的主要架构,这其实是用人格化的力量替代制度化的力量,用特殊主义的施政规范替代普遍主义的施政规范。果然如此的话,也很难说是一个进步。
当前,我们应该认真研究让“集体”复活的意义、可行性和途径。其实已经是时不我待了,再过二十年,农民集体将属于人类学的范畴。到那时,裸奔的法律确实可以跑得更快,更粗暴,更不堪入目。