•      内容摘要:加快社会主义新农村建设,已成为我国“十一五”发展规划的重大任务之一。然而,农村公共产品供给缺失及由此造成的农民负担已成为困扰我国建设社会主义新农村的症结所在。本文从农村公共产品供给的现状出发,以减轻农民负担为落脚点,有针对性地对现状进行实证分析,并提出解决问题的妥善方案。

      关键词:农村公共品,农民负担,农村公共品供给

      我国农村公共品供给的概况

      我国从建国初始,农业一直在为城市的工业化进程做出贡献,在这样的一个过程中,农村公共产品的供给严重不足,具体表现为以下几个方面:

      (一)农业支出总量不足

      由于中央财政从建国开始就着力发展城市工业和城市公共建设,对农村公共产品供给投入严重不足(表1的数据反映了从1978年至2003年农业支出占财政支出的比重),而且,大量的农村积累转移到城市后,乡镇财政和村委会对公共产品的供给主要依靠农业税收入和制度外财政支持,力量薄弱,这就造成了公共产品供给总量上严重短缺。

      (二)农村公共产品供给结构性失调

      关系农民生产生活、基本人权及可持续发展的公共产品供给短缺。由于在水利设施修建、农业技术研发和市场信息采集上受可操作性或者成本过高的限制,政府在这些方面的供给相当缺乏。而与农民生活紧密相关的交通、用电、用水的投入匮乏又限制了农民生活水平的改善和消费能力的提高。农村教育水平低下,教育投入严重不足。农村医疗保健水平落后,农村社保体系建设的滞后也已成为农村市场化改革的瓶颈式障碍。另外,关于生态保护的公共产品供给也是农村公共产品供给的弱项。为了追求经济效益而不顾环境代价,为将来农村的可持续发展埋下了隐患。

      关系政治利益的公共产品供给过剩。乡镇领导对上级有考核要求公共产品供给积极性高,但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共产品供给不积极。此外,乡镇政府本身作为公共产品的一种也存在供给过剩问题,甚至使财政成为“吃饭财政”。

      (三)农村公共产品的供给模式不合理

      农村公共产品供给决策程序是“自上而下”,即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好,由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量,没有建立起公共产品需求的表露机制,不能真正反映农村社区内多数的需求意愿。另外,农村公共产品供给的基本格局是纯公共产品由政府财政承担(主要体现为党政机构的行政支出),准公共产品就不能有效供给,或由农民自己承担。所以,与城市公共产品供给相比,农村公共产品的供给呈现为体制外供给。

      从以上分析可以看出,现行的农村公共产品供给体制已经成为农村经济发展的桎梏,而且由于其“转嫁效应”的存在致使农民负担进一步加重。改变城乡公共产品供给“双轨制”的现状,探索农村公共产品供给制度创新的新途径,对于切实减轻农民负担,实现社会主义新农村建设目标具有重大意义。

      我国农民负担的概况

      农村公共产品供给的缺失加重了农民负担。“农民负担”是一个中性词,它是指农民作为独立的经济主体,在自身进行消费和投资之外,向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题,也是一个社会和政治问题。农民负担本身不是一个“问题”,只有当农民负担过重,影响了农民的生产和生活,阻碍着农村社会的发展,进而影响着整个国民经济的顺利发展时,才成为了问题。显而易见,本文研究的就是农民负担的过重问题和其中的不合理现象造成的危害。

      农民合理负担呈下降趋势。国家统计局调查结果显示:1990-1994年间全国农民人均纯收入年均增长15.5%。同期负担年均增长15.4%,两者基本上是同步增长;1995-1998年间,农民人均纯收入年均增长11.1%(未扣除价格因素),同期负担的年均增长***%,负担增幅低于收入4.7个百分点,负担呈相对减轻趋势。1998年农民负担出现回落,连续多年的扩张势头得到初步抑制,比上年减少了1.2%。若按农民负担管理条例规定的口径计算,1998年农民人均税后负担为68.77元,比上年减少1.73元,减少了2.5%。

      农民不合理负担加重。农民合理负担基本得到了有效控制,而农民承受的不合理负担则越来越沉重。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明,1991年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达17.7亿元,各种罚款23.1亿元,集资摊派41亿元,其他社会负担38.1亿元。上述各项合计,人均13.8元,占上年人均纯收入的2.5%。但是地方调查结果表明,不合理负担占农民人均纯收入的5%—7%,大大超过农业部的统计结果。有关数据表明,不合理负担远远超过了中央规定的5%的警戒线。

      在造成农民负担的诸多原因中,有一个很突出的问题就是,农村公共产品的供给与之有直接的关系和明显的影响。

      农村公共产品供给与农民负担的相关性分析

      (一)制度外筹资的供给模式与农民负担

      尽管我国农村基层制度外供给在农村公共产品供给方面有积极作用,但是,它却与农民负担问题直接相关。这是由这一制度的特征以及家庭承包这一制度环境所决定的。首先,公共产品制度外供给的最大特征在于它的不规范性和决策机制的自上而下性。农村公共产品供给强制性制度安排中的这些特征,使政府供给主体可能加重农民负担。乡镇制度外筹资属于乡镇收费部门自收自支资金,而在家庭承包制下,农村基层政府部门与农户在一定程度上成为有各自相对独立利益的两个集团。因此,加重农民负担有了机制上的可能性。其次,在家庭承包制下,作为公共产品需求方的农户成为独立经济利益的经济活动主体,制度外筹资制度使农户对负担的敏感程度上升了,特别是在农村公共产品供给不符合农户的需要时,农户的对抗情绪就明显加强了。

      (二)公共服务受益不对等与农民负担

      税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府,农村的税费大部分为其所用。有资料显示在我国乡镇政府的财政支出中,人员经费占60%—80%以上的比重,其中2/3是中小学教师工资,其余的如公共安全、公共卫生、交通服务主要集中在乡镇政府所在地。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。

      (三)农村公共产品供给效率低下与农民负担

      公共产品供给应首先遵循效率原则。我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给,综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征,可以成为一种较有效的供给方式。但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因,使得现行的农村公共产品供给制效率低下。致使农民急需的公共产品供给严重不足,涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。

      可见,农村公共产品供给现状已不符合当前社会主义新农村建设发展的需要,既加重农民负担,造成城乡非均衡,又固化了我国的二元经济格局。

      协调农村公共品供给与农民负担的财政思考

      (一)解决问题的具体制度

      增强对农村公共产品的供给效力。农村私人产品对农村公共产品的依赖性就决定了农村经济发展、农民收入的提高也有赖于农村公共产品的有效供给。农村公共产品供给的缺憾减少了农村居民利用城市经济创造新财富的机会,是造成农民增加收入缓慢的主要原因,这也是资本品和消费品的农村市场规模大大缩小进而造成内需不足的一个重要原因。为此,必须加强对农村公共产品的供给。这需要我们一方面要完善农村公共产品决策机制,重构我国农村公共产品供给体制,改革农村公共产品供给决策程序,建立起农村社区公共资源使用的监督制度。同时,增加政府对农村公共产品供给的投入,在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排,动员社会资源进行农村公共产品的供给,建立起科学、合理的投入机制。

      构建科学的农村公共财政支出框架。在农村公共财政支出建设中,合理界定政府职能,还需要结合农业和农村社会经济的特点,明确思路,即市场引导资源配置,国家扶持农业与农村经济发展。具体操作表现为:为农业提供适度保护,在我国农业作为弱质产业难以形成规模效益,必须由政府在一定程度上修正市场机制的作用,对农业提供适当保护,这也是世界各国共同的做法;提供农村基础设施,解决农村基础设施往往存在着供给规模与需求规模不对称的问题。
     
      完善转移支付制度。随着社会主义市场经济的体制框架基本确立,中央和地方的事权和财权也基本做了划分,建立规范的政府间财政支付的条件已基本具备。加快政府间转移支付制度建设,也将有助于完善农村公共财政支出框架的财力支持体系,完善政府调控手段,促使农村公共财政体制协调运转。建立规范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上,使各地农村都能提供大体均等的公共服务,满足农村社会经济发展对公共产品的需求,从国家整体和宏观角度协调和促进区域间均衡发展。

      改革农村公共产品供给的管理制度。强化农村公共产品供给制度的约束机制。实行村务公开、政务公开,增加公共资源使用的透明度,同时积极发挥各级人大和社会审计监督作用,确保公共资源的合理使用。

      (二)其他相关配套措施

      优化农业结构,更新致富观念。应按照区域化布局的要求,整合现有资源,增强本地特色,逐步形成大规模、高效益的优势农产品产业带。通过调整农业结构,让农民与市场紧密相连。同时,实行农业产业化经营是增加农民收入的关键。应努力把龙头企业做大做强,增强其辐射带动能力,形成群体优势,加快传统农业向现代农业转变,提高农业的经济效益,促进农民增收致富。

      大力发展农村劳务经济。政府应该在制度上作保证,通过制度性服务鼓励和促进当地劳务经济的发展。尤其要加强引导,在劳动力转移上要调整农村劳动力内部结构,加快转移步伐,推动劳务经济。

      健全农村最低生活保障制度。建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品,是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求。这将有利于化解城乡矛盾,促进城乡的协调发展。把医疗保障普及到广大农村已成为我国政府增强公共服务职能的工作重点。

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  • 责任编辑:耿羽
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