乡村体制改革系列评论之六:农村基层组织建设的方向
温铁军很早就指出,小农经济基础不能支撑起现代化的上层建筑,1990年代出现严峻“三农”问题的一个原因是农村基层组织越来越专业化和科层化,越来越不能适应中国农村的经济基础。温铁军的话可以从两个角度来理解,一是小农经济无法养活大量的以专业化分工为基础的科层组织,分田到户以后,乡村组织的正规化和规模的不断扩大,大量地消耗掉了从农民那里提取来的宝贵资源。农村基层组织扩张,就要向农民那里收取更多税费以养活自己,农民负担重,农民就更加不愿交纳税费,基层组织为了收税费,就要进一步扩张。从这个角度来理解温铁军的意思,我们就可以看到作为农村税费改革配套措施的乡村体制改革的减人减负的逻辑。具体地说,在取消农业税后,中央和地方政府试图通过在乡村两级精简机构,减少人员,来降低乡村两级的行政性财政支出,从而缓解取消农业税后乡村两级出现的财政危机。学界“税费改革倒逼乡村体制改革”的说法,意思是,中央不再允许乡村两级向农民收取任何费用,同时严格规定自上而下的财政转移支付资金的用途,从而使乡村两级不得不裁减人员,合并机构。这也是为什么近年来全国各地农村有很高的进行以降低财政支出为目标的乡村体制改革积极性的原因。与此相关的议论认为,取消农业税后,乡村组织不再需要向农民收取税费,已经没有存在的必要,因此需要大规模精简机构,裁减人员。还有人认为,国家过去对农村的事务管得太多,而应该退出乡村,乡村社会应该通过培育民间力量来获得内生秩序,即所谓“官退民进”。有人认为,中国“三农”问题的核心是官民比例太高,并且举例说明传统中国,是数百人养一个官,而现今农村是二十八个农民养一个官。等等。
如果从“养活”的角度来理解温铁军的意思,则这种观点至少是片面的,因为中国进入二十一世纪,中国已经完成工业化,具有强大的财政能力,农业所占国民生产总值的比重不足15%。养活乡村基层组织的财力并不一定非得由小农来支付,而是可以依靠国家自上而下的财政转移支付。从公共财政的角度,及从公共服务公平的角度来看,过去直至当前的中国农村,农民人均享受到的公共财政好处,远不如城市人口所享受到的好处。如果说乡村基层组织本身也是一项公共品,则农民无疑也应该享受到由国家提供的强有力的乡村基层组织的服务。问题是,国家有无财力来养活一个强有力的基层组织体系。当前中国经济的发展状况表明,国家已经有了足够的财政能力来支撑起一个强有力的农村基层组织体系。从“减支”角度及从“养活”角度来讨论农村基层组织,并以此支配乡村体制改革的思路,显然是与当代中国的经济结构及发展状况不相适合的,是错植了时代的。
需作说明的是,所谓二十八个农民养活一个官员的说法,是值得推敲。现代社会的一个重要特点是大量民间事务进入到国家管理的范畴内,比如教育,在传统时代,国家是不用为教育付费的,而现代社会,义务教育被普遍认为是国家的责任。在农民负担最高的2000年前后,农业型乡镇一级财政收入的一半以上用于教师工资的发放,这些教师也被当作了农民养的“官”。显然,这样的“官”是无法精简的。
我们还可以从另一个角度来理解温铁军的意思。温铁军强调的重点,并非是“养活”,而且是乡村体制与农村小农经济基础的适应状况。即是说,我们必须依据农村的实际来安排乡村体制,我们要有一个适合农村需要的乡村组织制度安排。一个不适合乡村实际的乡村体制,不仅可能效率低下,而且可能制约乡村的发展,破坏乡村的秩序。也就是说,我们需要有一个与农村实际情况相适宜的农村基层组织制度及体系。农村基层组织制度改革的核心并不在于精简机构,减少人员,而在于建设一个与中国农村实际需要(这又与国家在当时阶段的任务有关系)相适宜的制度与体系。
从前述讨论中我们看到,在整个中国现代化进程中,强有力的农村基层组织是保证中国现代化立于不败之地的重要基石,但在不同时期,农村基层组织的设置又有差异,其性质则既有连续性,又有重要的不同。
作为国家与庞大农村社会打交道的最基层单位,乡村组织必须有效地面对千家万户小农,苏力论证说,农村熟人社会与现代制度之间天然存在着紧张关系,因为现代制度是以现代商业社会为基础来设置和安排的。[1]如果严格按照科层体制,按专业化分工的要求来与小农打交道,就会出现低效率的问题。因此,在过去的农村基层工作中,总结出诸如“上面千条线、下面一根针”,“下去一笼统、上来再分工”及更具体的如包村驻点、集中突击等工作方式方法。农村社会是不规整的,小农经济是低收入的,熟人社会是有不同于商业社会的内生逻辑的,虽然整个中国农村社会正处在变迁中,但在可见的将来,我们都无法得到一个被规整好了的高度发达的现代乡村社会的基础,因此,农村基层组织的性质必须从农村社会不规整这个基础来赋予内涵,予以理解。
当然,我们还必须从农村基层组织在目前阶段所要担负的责任、任务的角度来设置制度及理解其性质。当前农村基层组织的主要任务一是有效管理农村社会,二是为农村社会提出基础性的公共服务。在农村内生秩序能力越来越不足,从而出现了持续离散化趋势的情况下,国家通过农村基层组织力量介入到乡村社会的秩序生产之中,就显得尤为重要。
从管理的角度来看,农村基层组织这根“针”具有明显的综合性、季节性、突击性、权宜性的特点,这些特点均与严格的科层化和专业化有很大不同。可以进一步归结为其农村基层组织性质的“乡土性”特征。越是往下,就越是具有明显的乡土性。比如,村干部一般是不会坐班办公室的,是不完全脱产的,村民有事就直接找到村干部家里要求村干部处理的。村民完全可能在半夜三更因为夫妻吵架或父母急病,而找到村干部家中寻求帮助,村干部也一般不会对半夜求助回绝说等到了上班时间再来找。那时再找就迟了。乡镇相对村组来说,科层化程度就高些,但乡镇工作中的软硬兼施,中心工作突击,乡镇主要领导节假日通常都不休息等特点,就与县级以上科层机构按作息时间办公有极大的不同。
从公共服务的角度来看,农村的公共服务需要极其复杂,且往往难以精确计量,农村公共服务中存在严重的信息不对称。不仅如此,农村公共服务主体的培育是需要长期投入的专业化程度较高的群体,农村公共服务是市场不能提供,市场提供不经济的服务。当前一些地区进行的农村公共服务市场化方向的改革,误植了乡村社会与发达的城市社会的语境。
在中国现代化建设的整个进程中,在存在九亿农民的情况下,农村总会有着众多具体的问题需要应对,虽然不同时期农村需要应对的具体问题会有差异,但任何一个时期都有众多要应对的重大问题则是必然。因此,保持一个具有强大基础能力的农村基层组织体系,对于中国现代化的顺利进行是极端重要的。因为不同时期国家任务的差异,乡村社会性质的差异,农村基层组织要发挥的具体功能会有所差异,但保持农村基层组织强大的基础能力则是任何时期的要求。农村基层组织强大的基础能力,来自其与国家任务和乡村社会性质之间的契合性。离开了具体的国家任务和特定的乡村社会性质,抽象谈论农村基层组织的基础能力,是没有意义的。只有适宜于特定乡村社会性质的农村基层组织才能有效地完成具体的国家任务,才能在中国现代化进程中,保持农村社会的有序,从而减轻现代化可能带来的社会震荡。今天中国农村基层组织改革的关键不是要精简机构,减少人员,而是要适应当前农村出现的特殊情况,来建构一个在具体国家任务指导下的适宜农村社会性质与状况的具有强大基础能力的农村基层组织体系。
当前正在全国农村开展的乡村体制改革,其政策目标似乎不在强化农村基层组织的基础能力,并以此来塑造农村基层组织,而是要取消农村基层组织的作用。诸如撤乡并镇、合村并组、精简机构、减少人员、取消村民小组长等等改革,都主要是形式上的变动,这种变动,不懂得当前中国农村基层组织所面对的乡村社会的性质,也不理解国家对农村社会的基础要求,这样的改革,就成了地地道道的“头痛医头、脚痛医脚”的折腾。
进行乡村体制改革,正确的方向只能是在正确理解农村基层组织所面对的国家任务和特定乡村社会性质的基础上展开,这种展开的核心不是进行形式上的改革,而是将旧形式赋予新内容。在当前已有的农村基层组织体系中,在不根本改变农村基层组织架构的情况下,来开启乡村体制改革的保守主义方案,是当前正在进行的乡村体制改革所需要的大智慧。