• 在乡村基层工作中,不免面临形形色色的任务。大到涵盖全国一级的各类普查、计划生育国策的执行,小到通村公路的集资和“政策处理”、预防狂犬病的捕杀无证养狗,财力,精力,人力,物力,不是理论意义上讨论的“行政成本”那么简单。

    去年底开始,到今年三月,在我们许许多多的日常性工作中,新型农村合作医疗(简称“新农合”)资金的筹集,是我们的一项重要任务。这已经是我所在的乡镇第四次筹集合作医疗资金,虽然上面给乡村层层落实责任制,通过上下努力,千家万户千言万语千辛万苦,效果总算不错,但是完成80%的筹集面,还是有许多难度。原因有三:一是笔者所在的乡村大量人口外出到发达乡镇,并散居在乡镇周边村落里,镇村干部必须主动上门,筹集成本十分大,有时一天收到的资金还不够车费(跟数年前的农业税有些类似);二是乡村属于欠发达地区,难以动用乡镇财政和村级集体经济,补偿农民自己所缴纳的30元部分(总数100元、其中县以上财政补助70元);三是农民的情绪抵触,有些只愿意为生病可能性大的群体参保,有些对定点医疗机构就医费用透明度不信用,有些干脆认为会被镇村干部侵吞(否则怎么会那么积极大老远花那么多费用来收?),等等。

    县里出台了许多鼓励政策,如提高报销金额和门诊直接核减报销费用,同时,多年来越来越多的农民兄弟也慢慢感觉到了这项政策的实惠,促进了今年参合率的大幅度提高。但欠发达农村“新农合”这项工作,充分暴露出了目前乡村动员能力的薄弱。许多参加筹集的镇村干部和明理的群众都感觉,为什么这么一项惠及全民、财政补助十分明显的项目,在推行的过程中,会遭遇尴尬甚至是“沉默”抵制呢?这种过程,如同吴毅在《最后的征收》(《读书》20055)中所描述农业税最后征收过程中描述的那般: “与农户磨嘴皮、比‘缠性’,向农户讨好、套近乎,攀亲缘,甚至于以‘行乞’的姿态求得农民的同情,利用‘良心发现’一类战术将拖欠或拒交者置与一种道义上的被动和尴尬,使其最终因无法推托而交钱了事。”

    这使我不由自主地想起多年前的在本地开始推行的殡葬改革。农村实行火葬的政策要在山区农村推广,当时的基层干部如临大敌。中华民族数千年入土为安的土葬传统,加上“椅子坟”、大办丧事、宗族传统皆属“全国著名”的温州地区,农民兄弟怎能“善罢甘休”,怎会主动放弃千年传统配合火葬改革,又如何会“上有政策、下有对策”地创造性地抵制?当时,县乡村数级层层动员,大会小会,苦口婆心。结果,这件事却让人大跌眼镜,出乎意料之外,在短短数月之内,所有的死亡家属全部接受了政策。就连遭遇台风公路中断,家属也会连夜抬着尸体翻山越岭到达运尸车所能到达的地方。诚然,农村社会结构的解构,使得山区“抬棺入葬”的难度加大了,同时,火葬的费用相对节省,程序相对简单(不必履行更多民间风俗),成本的降低也是一个重要原因。但是,一个老村干部说出了一句话可谓道破天机:那时刚推行时,某几个乡镇对于抵制火葬坚决实行土葬的几户人家,下决心挖墓地起了棺木,把死者强制拉去火葬,后来此风一刹,就没有人再敢“顶风土葬”了。

    一边是明摆着得到实惠的“新农合”,动员能力、时间效力的提速如此缓慢;一边是千年农民的土葬传统,在强制力面前土崩瓦解。用一句春晚的流行语来说:“为什么呢?”

    笔者联系自己在农村基层工作遭遇的难题和尴尬,思索当前在乡村治理过程的方法论。归结起来,我们现在主要的工作方法基本可以两类。

    一类把它命名为柔性动员,如前述的“新农合”,其主要特点是以个体自愿为前提,以思想工作为载体,以舆论压力为动力,以乡村信誉为保障。在基层乡村,这类工作,如育龄对象长效节育措施的落实、保护公共设施(休闲绿地、公共空间等)、劝说上访户、林区防止野外用火、收取农村垃圾清理费、责令不肖子女履行赡养老人义务等等。具体到一个村、一户人家,工作能顺利开展,任务能顺利完成,依靠的是驻村干部和村干部的方法得力,依靠的是那户人家思想觉悟高。而对于拒不执行者,大多数法律法规对其责任追究大都为“由所在乡镇人民政府进行批评教育”,采取其他惩戒措施大都没有法源基础或法律程序过繁,难以见效。

    另一类把它命名为刚性强制,如前述的殡葬改革(鉴于当时此事的实际情境,其工作方法与现行成文法律的冲突暂搁一边,这里只讨论工作的有效性),其主要特点是以工作效果为目的,以行政强制为载体,以惩罚指向为动力,以法律机制为保障。在乡村治理的实际工作中,表现为大部分的行政许可和行政强制类事务,户籍管理、制止违法占地违章建房、杜绝无照经营、烟花爆竹特种许可、打击制售假冒伪劣等等,法有明文,事有特指,强大的专门机关乃至中央垂直管理,开着专门标志的车辆,穿着专门标志的服装,有着专门的程序对付着专门的违法事项,拒不执行,轻则罚款重则牢狱,效果十分明显。

    这里要讨论的是,当前的乡村治理中,由于乡村社会结构的分化,社会舆论的软弱,工作手段的缺乏,柔性动员的效果事实上已经处于边际递减的趋势。而与此同时,传统的路径依赖仍然在发挥着重要的作用,为了维护农村社会的稳定,促进农村事业的发展,大量的乡村事务,都通过“上面千条线、下面一根针”传递到乡村两级,作为层层落实的任务,目标考核,责任追究,一票否决,乡村干部一面要承担着来自上级各种部门的压力,一面要遵循着农民群众固有的认知规则办事,在夹缝中艰难生存,同时也在走着完成任务、依法办事和责任追究之间的“钢丝绳”。

    因此,对于柔性动员和刚性强制的规律性研究,必须纳入乡村财权事权一体化、权力责任对称化的治理体系中加以考虑。许多乡村治理中属于柔性动员的事务,如果采取刚性的要求,就非常容易“善花结恶果”。面临不切实际的任务要求,要么普遍公然造假,譬如多年来的这个标、那个率,明明知道基层不能完成,却还是年年要求,年年考核,乡村一级不得不形成了“应酬政治”(见赵树凯《乡镇政府的应酬政治--10省(区)20乡镇调查》);要么采取非正常手段,通过信息不对称的方式,采取过激办法予以推行。而这些做法,都极易造成群众对乡村政权的更大不信任,使乡村社会动员进入一种恶性循环(近年来宗族宗教等非正式组织的动员能力明显大于正式组织的动员能力就可见一斑)。

    而在另一层面上,许多需要刚性强制的乡村事务,如大型基础设施建设、耕地保护、森林保护、“青山白化治理”、环境污染整治等等,由于涉及面广,规避程度高,违法成本较低而执法成本过高,一些有权部门不愿承担管理职责,往往保留行政审批权限,而将管理任务通过层级机制落实到乡村(乃至县级政府也越来越觉得有责任少权力),县、乡、村有时只能采取柔性动员的方式予以处理,直接导致了乡村治理有效性的缺失,出现了“善治无效率”。

    诚如耿国阶在《人治的黄昏和法治的朝阳》(《读书》200610)描述的那样,山杠爷(乡村传统)反问检察院的苏同志(代表法律的一方),“你遇到这个问题(媳妇虐待婆婆)你咋个办?”苏同志(成文法律)的回答是:“尽量批评教育,做思想政治工作。”山杠爷的有力反问和苏同志的软弱回答,似乎暗喻了它们各自所代表的治理模式在乡村治理问题上的作用。耿先生最后说道“现代的乡村自治必须是基于现代价值的治理。必须是基于契约而不是基于依附的,基于合作而不是基于控制的;要求民众具备相应的主体意识、责任意识、程序意识、规则意识等;要求适合成文法体系的现代民俗的形成;要求有效化解空间上行政社会治理体系结构性矛盾的现代乡村治理体系;以及作为强制后盾的法律的进一步本土化。”诚哉斯言!

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