师弟李建斌给我们讲了一个生动的案例,这个案例讲述的是一次土地纠纷调解的过程。甲在棉花地里建房,占了一点与乙共用的田埂,并遮挡了乙地的阳光。乙是租种这块地的邻村人,他不满并抗议。甲就堵住了乙地从甲新房门前过的排水沟,矛盾趋于激化。村干部在等待到恰当时机后,主动出击,直接走到地里,轻松地化解了这场很可能激化的矛盾。其实也就是承认了甲建房的事实,让甲掏开了排水沟。抛开这个村干部老到的调解技巧不谈,这类田野里的裁决其实每天都在上演着,我们不知道每天上演了多少次,我们只看到到处宁静的田野。
试想,如果是法院裁决将会有何种结果?如果乙直接求诉法院,法院是会受理的。在1986年的《土地管理法》第十三条规定:土地所有权与使用权争议由当事人协商解决,协商不成的,由人民政府处理。个人之间的土地使用权争议,由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。这个规定在1998 年《土地管理法》第十六条得到重申。但在2002年的《土地承包法》中第五十一条规定:因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。这两个法律规定的裁决程序是不同的,前一种规定要求纠纷首先经过协商,协商不成再由人民政府处理,然后才可以起诉到法院。但2002年法律的意思是说,如果因为土地承包经营发生纠纷,农民可以协商,也可以申请调解,也可以申请仲裁,也可以直接起诉,而不经过任何调解程序。那么在这个案例中,甲的建房是建在棉花地里的,在耕地上建房是否经过恰当程序?案例中没有写及,我们不知道。但是他建房占用了共用的田埂,在对方提出抗议后,又阻挡别人地里排水,通俗地说,明摆着是欺负了乙。从法律上说,是明显侵犯了乙的土地权益。根据新出台的《物权法》,这是侵犯了对方的“地役权”。为自己使用土地的便利而使用他人土地权利称为地役权。也就是说乙为了便于耕作,必须使用集体所有的田埂和排水沟。土地不属于任何一方,田埂和排水沟一直存在,甲没有任何理由阻止乙使用。一方面乙使用合法流转的耕地,另一方面甲非法侵犯乙的土地使用权。根据法律,乙完全可以起诉到法院,而法院也必定会做出裁决,至少会要求甲无条件地将排水沟恢复原状。
问题是审判之后呢?审判之后,两家结了仇是肯定的,而法院的判决也未必真的能得到贯彻。两家的地挨在一起,双方每天都可以捣鼓式地侵犯对方的权益,而法院和警察根本无法监督。所以,农村的民事纠纷还是应该重视基层组织的调解能力。
可是在这方面我国的民事诉讼原则走入了一个两难境地。注重调解似乎有利于问题的解决,但也可能陷入久调不决的困境。这个两难是双重的。一方面,是说服与强制之间的两难。相对于法院判决的强制性,调解是说服教育式的,它的约束力在于双方对自己诺言和习俗的遵从。另一方面是基层组织的权威与法院权威之间的两难。调解机构既有基层组织中的人民调解委员会,也有法院的调解机制。如果强调基层组织在化解纠纷中的作用,那么客观上就削弱法院的权威。如何在这个双重的两难中找到平衡,是一个社会转型时代的难题。
在建国后很长时间内,法制不健全,农村纠纷的裁决主要依靠组织和各类权威人士来调解,很少诉诸法院。改革后,整个国家向法制社会转轨,因此强调法院在纠纷解决中的权威。但在1982年的《民事诉讼法》(试行)第六条中仍然确立了“应当着重进行调解”的原则,强调尽可能利用调解方法化解矛盾。但在承认说服教育的价值的同时,开始突出法院的权威。这个法律规定:在各级基层组织中设立人民调解委员会,如果当事人不愿意调解或者调解不成的,可以向人民法院起诉。到了法院又有法院调解机制。在这个环节还是要尽力调解,能调则调。结果导致久调不决,甚至强制调解,失去了法律的公正。因此在1991年修订的《民事诉讼法》中把“应当着重进行调解”修改为“应当根据自愿和合法的原则进行调解”。于是,在基层组织的权威让位于法律权威之后,说服教育的方式又让位于强制的权威。
但是很快,这种化解方式与裁决主体的转移导致了新的问题。比如,它制造了离婚浪潮,助长了农村的伦理性危机。就土地问题来说,这种新原则也带来了巨大的麻烦。1995年以后,第一轮十五年的土地承包合同陆续到期,必须实行第二轮的土地承包。在这期间引发了大范围的土地纠纷浪潮,为了避免纠纷,很多地方的第二轮承包都是走过场。可是2000年以后又进行了农村税费改革,农民对于土地权益的重视程度高涨,新老纠纷一并爆发。法院显示出自己的无能为力。在重庆市渝北区农经局上报农业部的“农村土地突出问题的汇报”中例举说明了法院裁决与基层组织沟通不够,结果导致判决在村组无法执行。这并非个案,显示了前面的法律转型过遽的弊端。在这种严峻形势下,2004年4月30日国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包合同纠纷的紧急通知》强调:“乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。各级农业主管部门要认真履行职责,依法加强农村土地承包管理,抓好农村土地承包纠纷仲裁试点,加大对土地承包纠纷的调处力度。各地政府及其信访部门要全力做好上访群众的接待工作,消除对立情绪,坚决防止发生群体性事件。”
于是各地纷纷试点建立土地承包仲裁机构,有的建在县农业局,有的建在乡镇,有的建在村委会。聘请村干部、小组长、有威望的群众担任调解员或仲裁信息员,这种在法院之外的专项仲裁机构,复活和强化了基层组织的调解能力。这个制度是否会应用到其它纠纷中去,还有待观察。表面上看,当事人仍然可以直接向法院起诉,但事实上,纠纷裁决主体已经从法院向基层组织转移。法院会更加尊重基层仲裁组织的仲裁权力。这种转向显示了我国法制的高度灵活性,一种更为切近农村实际的纠纷调解机制可能建立。这个转向是一种复归,基层组织权威的复归。
在基层组织调解纠纷(目前主要限于土地纠纷)权威的转移-复归的循环背后,是国家法与小农社会之间对接的困难。正是小农的细小导致了前述的双重困境。细小的小农数量巨大,每天产生的磨擦如同野草一样漫山遍野,层出不穷。这样看起来农村社会一定如同沸水一样翻腾不已了,可乡村田野总的来说是宁静的,这又是为什么呢?因为乡村自有自己化解纠纷的乡土机制,法律不应该与之争功。乡土自有自己的政治生态,法律不应该任意践踏。有时候,法律就像是乡土政治生态中的农药,威力强大,杂草和害虫触之即亡,好不威风!可是这对于土壤来说,是多么大的悲剧呀!天生万物,相生相克,其中的奥妙岂是人力可以窥测。在小农社会中,法律如果使用过度,就如同在田野里的农药施用过度一样,根本是人类理性的狂妄。这个案例中,村干部还愿意调解纠纷,村民还能服从村干部的调解。可见至少在这个地方,乡土的逻辑还没有彻底破坏,农民还是愿意尊重乡土的权威。在农村纠纷裁决机制的流变中,所幸国家能及时认识到自己的局限,将土地纠纷处理的权力部分地复归给基层组织。但是还不够,希望这是个开始。