“国家与社会”框架下的乡村治理研究评述
刘涛
(华中科技大学 中国乡村治理研究中心,武汉 437400)
摘 要: 中国乡村治理的发展经历了一个很长的历史时期。在治理模式和路径不断变化的情况下,关于乡村治理的研究也在不断转变,从人民公社的全能型模式到目前真正的“乡政村治”模式,从对“民主”的探求到目前“乡村治理”模式的完善。在这个变化中,我们可以看到一个“国退民进”的过程。但是,国家与乡村社会在这个过程中的地位是交替的,从实际治理情况看,“国退”并不理想,国家与社会的交锋是不可回避的。而且,新时期学术研究的关注重心也有所转移,新的治理问题出现,研究路径也在变化。
摘 要: 关键词:乡村治理 国家介入
近年来中国乡村治理的运作逻辑在不断的转变,乡村治理的内涵也是一个动态演进的过程,学术界的乡村治理研究方向不断应时而动。笔者敏锐的注意到学术界研究方向的微妙变化,希望从乡村治理的历史进程之中来体现出这种转变的必要性和合理性,为乡村治理的学术研究提供很好的借鉴。国家权力与乡村社会权力交锋之中,国家从来也没有退出治理过程,而是在不同的层面主导乡村治理的局面。于建荣认为处理好国家和乡村社会的关系是国家现代化、乡村秩序稳定的基础。只有将乡村社会纳入到国家的体制之中实现社会的有机整合,以政治发展来推动社会发展,才能获得国家现代化的经济和政治资源,政府要在其中发挥主导性角色[1]。
以家庭联产承包责任制、乡镇企业和村民自治等经济、政治领域的改革吸引了来自不同学科的学者的研究兴趣。乡村治理的研究逐渐热闹起来,成为一种“显学”。张厚安和辛秋水是最早从事村民自治研究的一批学者,此后徐勇、项继权等继续对村民自治进行研究,并进一步拓展为村级治理研究[2]。后来简称“村治”研究,但是吴毅等一些学者认为“村治”研究太过片面不能涵盖治理的全部内容,而“村治”即乡村治理[3]。80年代中国的乡村治理实际上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式,即国家基层政权设立在乡镇,在乡镇以下的村实行村民自治。但通过20余年的治理实践来看,实际运行中的村治与乡政,主要表现为合流与冲突的关系,并且村治与乡政的合流最终占据主导地位,使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义,在很大程度上衰变为“乡政”的统治。因此村民自治作为一种历史过程,其发生与发展应置于特定的历史背景下加以考察。仅仅依靠自上而下的外部性力量,是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的[4]。
建国后国家通过人民公社体制将国家政权直接深入到乡村社会之中,实现了政治的一体化,虽然摧毁了旧的经济体制,但也毁坏了乡村社会传统的“权力文化网络(the cultural nexus of power)”。而村民自治也是国家政权在乡村社会重建的一种方式,通过它国家实现了对乡村社会的有效治理和整合。其实,虽然全能型的国家退出了,但党的村庄组织并未改变,在村民自治以后党的基层组织却得到进一步的加强,它在相当程度上行使着国家政权的职能作用。从实际来看,国家并未退出乡村社会[5]。如杜赞奇所言,所有的中央和地区政权,都企图将国家权力伸入到社会基层,不论其目的如何,它们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段[6]。总而言之,村民自治的推行,并非国家从乡村社会的退出,相反则是国家真正深入乡村社会的表现,实际上是一种国家政权在乡村社会的重建的形式;由于它重新起用了乡村的民间资源,并实现了国家政权与乡村社会性质的对接和融合,无疑是国家对乡村社会整合成熟的标志[7]。
此种治理模式也存在许些弊端,正如有学者所观察到的:乡镇政府权力自我扩张和利益自我膨胀使乡镇政府步入“既非纯国家的,又非纯社会的”状态[8],导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活[6]。从乡村社会权力制衡角度看,“乡政村治”模式是无能为力的。乡镇政府由于控制了“乡政”的主导性权力,而对村庄的自主性也起到了强大的牵制力,村庄由于在体制上受制于乡镇,因此当国家权力止步于县时,乡镇有效的取代了“士绅”的地位而主导了乡村。由此而观之改革开放以后乡村社会治理模式历史性变迁是国家对乡村社会治理的预期目标转变的重要标志[9]。一定程度上讲,在家庭联产承包责任制解除了农民同国家政权之间的人身依附关系的同时,又固化了传统农业社会普遍存在的农民同土地之间的人身依附关系,使乡村社会重返“安土重迁”、“安身立命”的“自然状态”,而没有真正将农民从土地上解放出来变成为现代宪政意义上的公民,尤其在“保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利”和让农民“享有充分的发展机会、拥有平等的社会地位”方面缺乏相应的完整的制度安排。面对地方政府权力同乡村社会自主性权力失衡的态势,国家在乡村社会推行村民自治制度,希望通过“民主选举、民主管理、民主决策和民主监督”的乡村民主改革运动来慰藉农民心理上的失衡和诱导乡村社会情绪[10]。
斯科特说过:“有些农村人口的境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾”[11]。实际来看,“乡政村治”的模式已经淹没了农民的脖子,使严峻的财政短缺导致基层政权和干部从农民身上过度地汲取税费和其他财政资源,从而恶化了干群关系,滋生了政治上的强制和权力滥用,但是,当运行成本太高而政府无力支付时,民主成为乡村治理的一种现实选择[12]。根据压力体制的一般逻辑,国家权力具有自然的延伸作用。进入转型期以来,国家行政权力一直在进行深入到乡村社会的努力,特别是在集体化时期,国家已将这种压力体制延伸到了乡村社会的最基层,建立了“集权式乡村动员”体制[13]。随着乡村经济和政治改革,这种压力体制在乡镇与村庄之间出现了转轨。国家行政权力在文本制度上退出了村庄公共权力领域。出现了“乡政管理与村民自治二元并存”。这种国家力量的退出带来了乡镇权利的增大,为了解决乡镇财政开支,乱收费,乱摊派严重,农民的税费压力增加、“乡政村治”下的“两委”矛盾严重,此种状况不断延续,于是李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”[14],并疾呼“要给农民以国民待遇”之时,人们始而发现,村民自治的兴起与被称作“三农”问题的农村问题的再度凸显几乎是一个同步的过程,村民自治似乎并未能起到缓解“三农”问题的作用毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,传统农业是不可能走向现代农业的,而且更为重要的是,没有乡村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础[15]。
在学术界普遍质疑国家退出的必要性时,农村出现的各种潜在危机不断涌现,寻找民主进程的村民自治的论证逻辑失效。在这种情况下开始从宏大关怀落脚到“微观层面”,开始寻找从村庄内部来理解村庄的治理视角。
从乡村自治研究的发展来看,国家和乡村社会的地位处在一个动态交替的过程中。国家过度放权时,乡村呈现的可能是民主有余的现状,而治理路径脱轨,出现的是乡村治理的内部困境,因此就需要国家介入。乡村社会治理过程是国家整合乡村社会资源、推动乡村社会进步和实现乡村社会现代化过程。因此如果没有乡村的自治性的支持,国家的整合是不可能的,仅凭乡村社会意志自发形成的而没有国家意志主导下的乡村治理也是不现实的。很多学者受制度主义的影响力图从理性经济人的角度,从经济结构调整和经济制度的变迁中寻找政治改良的出路,运用理性选择和制度实施这一概念框架,对村民委员会选举及其制度实施状况进行研究,认为村民、村干部以及乡镇干部在选举过程中可以通过权衡利弊,选择对自己最为有利的行动来促进或阻碍村委会选举制度的建立[16]。但是这种模式明显带有西方的改良色彩,不适合传统色彩浓厚的中国经验性模式。社会自主性和独自性的提高是自治的必要基础,但发展自治的根本出发点是实现国家与社会的良性协调,而不是国家与社会走向完全对立[17]。因此必须把“村治”的视野放开,放远。不仅仅从结构性的政治视野来理解村治,还要从农民赖以生存的土地问题,从普适性的农民行动来看待村庄。徐勇,项继权认为土地问题不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展, 也在相当程度上决定和影响着国家、政府与农民的关系[18]。从农民行动单位的角度,可以发现,不同农民行动单位的村庄,村民政治社会现象的产生具有规律性[19]。不应该从国家文本来看待村治模式,而要看文本的具体实践程度,要从村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系来讨论乡村治理的现实状况[20]。这种从行动视角看待乡村治理现状的模式开始突破宏大的理论纬度,把结构和行动过程有效的结起来,逐渐的从村庄把握住治理中的实际问题。
目前华中学者(吴毅、贺雪峰、董磊明等)的研究在这方面有效的把握住了乡村治理的脉络,并且在经验的研究和理论的取向上开始有所超越,应星认为:目前的华中学者开始把村民自治的研究重心从民主问题转移到治理问题。从村庄自治的外生性价值转移向内生机制,进而在村民自治的框架内讨论村庄治理[21]。而华中学者积极回应了这一误判,认为村治即:乡村治理,而非村民自治,我们试图以乡村治理为平台和主线,通过阅读和理解转型期乡村社会的治理变化及特征,研究自上而下的政策、法律和制度在农村实施的过程、机制和结果来理解中国农村,由此为中国农村及中国整体的现代化提出我们的理论说明和实践方案[22]。由于社会状况的不断改变,村民自治的理念和实际在不断的实践之中存在和多得不足和缺陷,华中“乡土”学者也逐渐认识到村民自治作为一种外生性制度与中国乡土社会和农村研究者对农村知识的欠缺,因此逐渐转向对村庄政治与治理的理解和阐释。研究框架逐渐脱离农村的民主机制,开始凸现出“农村问题的深度描述和深度访谈”[23]。开始关注农民负担、乡村财政、税费改革、乡村历史等各方面的研究。理论方法上开始凸现出乡土特色,希望可以从西方研究的学术基础上打造属于自己的学术取向[24]。“反对那种表面上似乎在研究农村问题,实则上意欲与西方进行对话”的研究[25]。对应星的误判的严肃答复,更加坚定了华中“乡土”派乡村研究的落脚处,寻找国家和乡村社会能够接受的一条道路,把乡村社会嵌入到国家关怀下,把国家的治理融入到乡村发展中。而不仅仅从“事件—过程”这种过程分析中理解农民、农村,这样可能忽视研究者所批评的“对结构的忽视”,会造成在对乡村治理这个整体系统研究中的子系统的遗漏。
总之从目前的农村研究整体来看,各种模式并存,而且在一种博弈的框架之下,此种情况是很值得我们欣喜的,因为这种百花齐放的语境也适应了后现代倡导的多种声音并存之反思。对乡村治理所存在的不足从各种视角予以关注,导致新的关注点不断涌现。
农村税费关系的混乱导致了乡村治理的失序,影响国民经济的发展。国家要重建政府在农村的合法性,必须进行制度创新,调整赋税体制。这就是农村税费改革的背景。农村税费改革的主要内容是:三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革。即:取消乡统筹费;取消行政事业性收费和政府基金、集资;取消屠宰税;调整农业税税率,全省农业税最高税率不超过7%;适当调整农业特产税政策,实行一个应税品种只在一个环节征税,农业税和特产税不重复征收:改革村提留征收和使用办法,采用农业税附加的方式收取,附加比例最高不超过改革后农业税的20%。农民形象地把这种改革的做法称作“一道税,一口清”。农村税费改革以后,我国乡村治理结构正在发生重大变化,农村治理朝着多元治理、间接治理和依据法律/契约治理方向发展[26]。虽然农村税费改革是为了解决家庭承包责任制之后的农村发展中出现的农民负担过重、干群矛盾激化等突出问题。但它并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题,而是对农村中国家、集体和个人间的利益关系的调整,其实质是政治权力和政治权利的变革和调整,这种变革和调整的过程就是政治发展的过程[27]。谈及乡村问题与农民问题,人们往往是将矛头与责任指向乡村干部。此风由来已久,似已成自然和公理。这种习惯性看法与认识实际上是与事实不相吻合的,甚至有很大差距[28]。当人们依这样的所谓公理或习惯来评判乡村问题时,事实上是出现了视线偏失,忽视了真正的问题所在。农村税费从一定程度上已经解决了干群关系紧张的问题,但是深层次的潜在问题却在不断出现:乡村债务问题严重,很多乡村由于发展落后,难以偿还债务,村税费改革规范了税收,债务负担更加严重;“一事一议”不能解决道路、水利等公共物品的建设等问题,都在危害到乡村的有效治理。因此乡村建设与治理之所以出现危机,主要根子并不在乡村本身,而在国家宏观体制与政策。
为了缓解税费改革后治理危机,新农村建设开始从财政上支持公共项目建设,建设新农村国家与社会的一体整合,是将国家内业已分化的各个部分作为一个统一的平等主体对待,将居于国家且业已分化的居民作为平等的国民对待,由此强化国家认同,建构一个有强大内聚力的国家[29]。社会主义新农村建设的核心则是统筹城乡发展,提出建设社会主义新农村建设,主要是基于日益扩大的城乡差距将会影响国家稳定和现代化进程。这是合乎发展中国家一般逻辑的,特别是“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距。这一差距确实是正经历着迅速的社会和经济变革的国家所具有的一个极为突出的政治特点,是这些国家不安定的主要根源,是阻碍民族融合的一个主要因素”[30]。传统国家的统治者也有可能对农民实施“让步政策”,进行某种程度的改革,以缓解国家与农民的紧张关系。但一旦关系有所缓和,切又会复归,并不能从根本上改变农村的状况。建设社会主义新农村更深刻的意义在于,通过国家整合,从根本上改变农村状况,在业已分化的城乡差别的基础上重新构造城市与乡村的有机联系和统一性。如果没有工业和城市的发展,我们就不可能在新世纪一举免除沿袭数千年的“皇粮国税”[31]。因此,在这种权威治理结构中,政府与或农民之间是一种面对面的直接关系。中国在解决“三农问题”方面提出两大重要举措:一是完全免除沿袭两千多年的农业税,二是提出建设社会主义新农村。这标志着旧时代的结束和新时代的开始。
税费改革后,出现了学术上的“后税时代”,抛弃税改前的权威治理模式,政府不可能再“包揽一切”了,它需要与乡村社会合作,共同进行治理。我们应该因势利导推进农村综合配套改革,促进中国政治发展。“后税时代”虽然到来,我们不仅仅要关注的是村庄政治层面的治理逻辑,在“后税时代”虽然税务负担减轻了,但是治理危机仍然存在,这种危机延伸到了乡村日常生活之中,延伸到了村民的价值观念之中,于是乡村治理的社会基础研究呼之而出。
贺雪峰认为:自上世纪九十年代末进入农村研究领域以来,乡村治理研究经历了三个不同的阶段:一是最初的村民自治研究,二是由村民自治研究转到乡村治理研究,三是乡村治理的社会基础研究[32]。乡村治理的社会基础研究,就是要研究构成乡村治理基础的那些社会关系和社会状况。从研究历程来说,乡村治理研究的“社会基础”路径的选择是在长期的农村体验中得出的,特别是在国家权威式的干预减弱后,虽然很多的国家政策不断的影响农村的生活模式,但是在这种模式下面潜藏者灰色势力,无论是村委选举还是经济发展,村庄灰色势力在村庄之中的触角是无处不在的,而且村民价值观念也在社会转型时期受到没有防御的侵袭,弱国家、弱社会的治理层面再度出现。导致错位引导下的享乐观念和异化价值理念不断的涌入村庄,带来了农村高度的信仰危机和集体生活的缺失,导致了传统的礼、孝文化的丢弃。而且由于这种传统文化的失位,异化的西方文化趁机介入,可能处于弱势的农民在微观的社区背景下意识不到被“处理”过的价值信念,但是从宏观的治理规则来看,治理危机已经发生了转型。
有些学者也注意到阎云翔早期所关注的,由于建国以来个人权利不断增长但义务责任却不断下降的“无公德个人的出现”[33]。此一时期的“无公德个人”出现之原因明显不同于当时,而是一种结构性的原因,是中国在第三世界处境下进行大规模快速赶超型现代化所付出的代价。纵观全世界发展中国家的赶超现代化的“后果”,要么是原教旨主义的复兴,要么是传统失落带来“享乐主义”盛行。中国是一个缺乏抽象信仰的国家,在现代化的冲击下,传统快速失落,“无公德个人”自然就生长起来[34]。在这种情况下出现了基础层面的治理危机,因此国家的再次假如成为必然,新农村的文化建设也许会对乡村居民的价值观念产生一定的影响,但是目前村民的精神生活和家庭生活具有内部性和隐私性,国家干预的理论只是从外部空间来影响,而对私人生活的治理还是有些不足,如何更好的引导农民的价值观念,从长时段的中国历史发展的教训来看是十分重要的,因此对农民私人生活层面的治理也是中国乡村治理发展中不可忽视的。对乡村治理的社会基础研究虽然还在初步层面上,但是在这一关注视角下可以看出,我们从关怀上体现的是对乡村社会的注重,而倡导的是国家干预的加强,由此亦可以看出无论治理层面回归到哪一位置,国家和社会的视角在理论和实践层面都是不能避免的,两者的“遭遇”是一种必然。
20世纪的百年史反复证明了这样一个道理:谁抓住了农民,谁就抓住了中国,谁丢了农民,谁就会丢掉中国!改革开放以后,随着农村经济社会的不断变化,总体性国家整合模式逐步裂解并演化为弱国家、弱社会整合方式,乡村秩序变得越来越弱质,并从20世纪90年代末进入了一个危机时期,出现了世纪之初提出的“三农”危机[35]。三农危机出现的原因是强国家、弱社会的权力不对称,主流观点认为国退民进后就会得到扭转,一切问题就会迎刃而解。此后的税费改革在“乡政村治”后进一步表示出了“国退民进”的过程,并且在政策层面和治理层面部分消除了这种危机,这主要归因于国家在一定程度上破除了农民负担日益加重的困境以及相关整合因素的支撑。现在虽然在公共层面一定程度上走出困境,但是在治理的基础层面又引发了危机。特别在21世纪我国农业经济市场化、全球化的新阶段,随着一些相关结构要素的变化,和乡村社会的不断转型新的问题不断出现,中国的治理危机已经发生了部分转变,取消农业税以后,以农民负担为核心的治理性矛盾趋于消解,各种社会文化性问题逐步浮出水面,如婚姻家庭、宗教信仰、精神文化生活等,农民的精神生活陷入虚无状态,中国农村出现了从治理性危机到伦理性危机的转换,国家介入再次被提出[37]。由此看来中国乡村治理的过程明显呈现出来的是国家与社会关系的调节过程,从国家与社会的视角来看待中国的乡村治理模式是一个合理的切入点。此文对中国乡村治理研究中运作逻辑的演进进行了一个简单说明,虽然乡村治理之中存在一些问题,但是在21世纪乡村治理呈现了建国以来最好的局面,国家和乡村社会总体上呈现出一种和谐的局面,因此“国家与社会”运作逻辑的呈现为乡村治理的不断完善提供了一个视角。
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[36]申端锋在3月号《中国评论》撰文指出: “社会风气坏了”,各种社会伦理问题逐步浮出水面,中国农村出现了伦理性危机,这种伦理性危机表现为村庄日常生活中的伦理标准的缺失,并且不同人群对生活的体验和看法出现了明显的分歧甚至是断裂,中国农村正从治理性危机到伦理性危机转换。
The critic of rural governance under the frame of "state and society"
Liu Tao
(Research Center for Country Administration of China, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074)
Abstract:The development of rural governance in
Key words: rural governance; government intervene
作者简介:刘涛,男,硕士研究生,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员, liutao19823@tom。com;
原文载<东南大学研究生学报> 第7期.
刘涛:土地流转合作社何以可能?如何可为?
刘涛:大旱反思,农田水利建设如何改善?
刘涛:中国农村研究与社会科学主体性的建构
刘涛:农民集体行动研究的理论基础、进展与方向
刘涛:打破资金瓶颈助推民工创业
刘涛:在乡土中国与现代中国之间